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基层法治建设存在问题与对策分析——基于苏州市20个镇(街道)法治工作情况的调研
来源:苏州市司法局   发布日期:2022-12-13 10:55   访问量:

全面依法治省的基础在基层。加强基层法治建设,是确保中央和省各项法治部署要求落地落实的关键。为深入落实中央全面依法治国委员会《关于进一步加强市县法治建设的意见》和省委依法治省办《通知》精神,助力提升基层法治建设水平,近期,我们采取实地查看、座谈交流、听取汇报、查阅资料、调查问卷、电话访谈等形式,对全市10个县级市(区)有代表性的20个镇(街道)开展调研,形成调研报告如下。

一、基层法治建设在新起点取得新成绩

党的十八大以来,习近平总书记创造性提出了关于全面依法治国的一系列新理念、新思想、新战略,形成了习近平法治思想,为推进江苏省包括苏州市在内的法治建设实践提供了强大思想武器和科学行动指南。苏州市深入贯彻习近平总书记“要把全面推进依法治国的工作重点放在基层”的重要指示要求,推动加强基层法治建设,各项工作在新起点取得新成绩。

一是建立健全党领导基层法治建设的制度机制。苏州深入贯彻自上而下体制机制建设安排,推动在全市镇(街道)设立全面依法治镇(街道)委员会作为法治建设议事协调机构,设立了依法治镇(街道)办公室作为常设办事机构,省内率先实现法治议事协调机构全覆盖。各镇(街道)根据不同情况,办公室设在司法所、党政办,或其他社会治理机构,其中,司法所都承担了不可或缺的、具体负责协调推进、督促检查的工作。太仓市积极探索党政主要负责人履职档案记录、年度履职述职、法治建设满意度约谈等制度,主动谋划、规范提升法治建设水平。2020年6月,该市沙溪镇成立全省第一个镇(街道)级党委法治建设议事协调机构,率先探索推动法治建设统筹三级联动、上下贯通。

二是高度重视基层法治建设运筹谋划、整体部署。苏州坚持强基导向、系统推进,连续多年特别是机构改革后及“三整合”后,均重点开展基层法治建设或司法所工作调研。2021年7月,组织召开“全市基层法治建设工作会议”,专题系统部署镇(街道)法治建设工作。苏州市委全面依法治委员会全省率先制发《关于全面加强基层法治建设提升基层依法治理水平的实施意见》,市委依法治市办制发《关于在全市开展法治镇(街道)示范创建活动的实施方案》,明确“法治镇(街道)示范创建的7个一级指标,33个二级指标,71个三级指标,以法治镇(街道)为牵引推进基层法治建设。相城区太平街道以推进法治街道创建为契机,强化法治统揽功效,创立“法治保障·优化营商”党建品牌,将法治文化与地域文化融合发展打造“书香法治”品牌。

三是依法治理、法治惠民成果显著。大力推进基层民主法治建设,部署开展城乡基层“援法议事”活动、法治乡村、法治小区建设,培育基层“法律明白人”,全市“援法议事”工作村(社区)开展覆盖率实现全覆盖,全国民主法治示范村(社区)发展到16家,省级达到1054家,数量保持全省最多。开展非诉纠纷解决机制建设,积极发展新时代“枫桥经验”,建立诉调对接、公调对接等机制,创新律师调解、律师进网格等制度,五类民间纠纷实现网格内化解,三年来人民调解化解纠纷保持10%以上增长。持续开展“关爱民生法治行”活动,全市实施法治惠民项目2000余个,形成三级联动、依法保障民生权益的生动局面。张家港探索推进企业合规建设工作,镇(街道)突出加强属地企业合规工作的政策宣讲、工作统筹和组织保障。常熟作为全省首家镇域综合执法试点改革的县级城市,全力打造改革“样板区”,相关经验做法先后被近40个省内外县市学习。昆山市建成全面依法治市教育基地,是全国首个县级市以“全面依法治国”和“全面依法治市”为主题的法治宣传教育场馆。

四是依托司法所具体负责协调推进、督促检查基层法治建设具有较好基础。苏州历来重视司法所工作,持续推进规范化建设和分类建设,是司法所设立和运行情况最好的地区之一。目前,设有司法所91个,约九成司法所业务用房独立,已认定27家“标杆司法所”和19家“高标准司法所”,办公面积、经费保障、力量充实、信息化水平等基础保障水平持续提档升级。司法所实行镇(街道)和县(市、区)司法局双重管理,司法局负责司法所长任命、政法专编管理、业务指导,镇(街道)负责工作经费、办公场所及设施设备保障等。近年来,司法所主动作为、积极履职,在推进基层政府依法决策、依法行政中发挥越来越重要的作用,镇(街道)重大行政决策、规范性文件、政府合同等的法制审核件数逐渐增加,行政执法监督职能开始探索,承担行政复议应诉职能,张家港市南丰镇、昆山市周市镇等建立完善司法所协调法治工作机制,扎实推进司法所长列席政府办公会议制度。

二、基层法治建设面临的问题和困难

苏州在基层法治建设中作出了积极的探索也取得显著的成绩,但看到成绩的同时,我们也清醒看到,面对新形势新任务新期待,推动基层法治建设还存在问题和困难。

一是部分镇(街道)对法治建设的重视程度有待加强。部分基层领导干部对法治建设在维护社会稳定、营造良好的发展环境、促进社会和谐等方面的作用认识还不够深入,习惯于把经济建设当作“硬任务”、“硬指标”,把法治建设当作一时难见成效的“软任务”、“软指标”,对法治建设重视不足,运用法治手段和方法处理问题、解决矛盾、推动方法的意识不是很强。部分司法所主观上对机构改革后新职能认识不足,对于推动党委政府依法决策的意识不强。查阅司法所履职情况报告、调研文章等,多归纳研究加强诉源治理、加强教育管理、加强普法宣传、法治文化阵地建设等,对法治统揽,依法行政等方面的总结近年才有所涉及。

二是基层议事协调及办事机构运行机制还需健全。苏州实现了镇(街道)党委法治建设议事协调机构全覆盖,依法治镇(街道)办公室也全部设立,但协调推动法治建设的办公室工作运行、组织协调、请示报告、信息通报、督促落实等制度机制还没有健全,制度规范化建设有待推进。推动市、县级市(区)法治部署在依法行政、支持司法、守法普法等各领域落实落地的机制还有进一步建立。依托镇(街道)司法所具体负责协调推进、督促检查镇(街道)法治建设工作的运行机制还需要探索。

三是不同镇(街道)法治建设水平不平衡,推动基层政府依法行政、依法决策的能力和水平差距较大。总体来看,镇法治建设水平好于街道,“强镇扩权”试点镇的开展情况明显好于其他一般地区,不同镇(街道)法治建设履职水平差距较大。有的镇(街道)虽然设立立法民意征集点、但连年没有征集到群众立法建议,有的镇(街道)重大行政决策件长期没有,有的镇(街道)规范性文件合法性审核工作力量不强。相比而言,昆山市淀山湖镇、太仓市沙溪镇等是“强镇扩权”试点镇,政府十分重视依法行政制度建设,镇法治建设各项工作制度健全,镇司法所作为政府“法律顾问”角色的职能发挥也比较好。

四是司法所人员力量小、变动大,机构级别低,客观上“小马拉大车”的问题。座谈和电话访谈中了解到,“三整合”改革后,10个县级市(区)的镇(街道)的司法所均为股级建制,镇(街道)的党政办、综合执法局等“二办八局”为副科级别,司法所要履行统筹法治建设和推动依法行政等职责,统筹、监督、协调、推动地位较高的其他机构依法决策、执法,天然的具有较多困难和劣势。与此同时,机构改革后司法所职能增加,但人员力量一般没有相应增加,镇(街道)往往将司法所作为招人的入口和锻炼人的阵地,人才冒头后常抽调到其他部门。司法所政法专编中法学专业人才比例偏少,很多工作人员对依法决策、依法行政等具体实务了解有限。部分地区虽然开展综合执法监督检查工作,但因为没有抓手,没起到实实在在的效果。

三、提升基层法治建设水平的意见和建议

今年是党的二十大召开之年,也是落实省、市党代会部署的开局之年,做好基层法治建设工作意义重大。苏州将坚持以习近平法治思想为引领,深入落实中央全面依法治国委员会《关于进一步加强市县法治建设的意见》和省委依法治省办《通知》精神,进一步加强工作统筹,健全体制机制,完善各项制度,推动基层法治建设实现新的跨越发展,为2035年基本建成高水平的法治苏州、法治政府、法治社会奠定坚实基础。

一是加强推动党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责。以镇(街道)相关负责人为重点,以法治素养提升工程为抓手,在姑苏区等地率先探索基础上,健全党政主要负责人履行法治建设责任的“履职记实”机制,构建“落实-记录-督察-反馈-整改-推进”工作闭环,切实压实第一责任人职责,持续提升主要负责人履行法治建设第一责任人职责的意识和水平。认真开展习近平法治思想专题学习、专题报告、专题研讨、专题培训“四个专题”活动,加强推进领导干部学法、考法、述法,落实行政复议、行政诉讼败诉案件责任追究制度,强化基层领导干部法治意识,做尊法、学法、守法、用法的表率。

二是进一步推动发挥司法所具体负责作用。改革的趋势是推动司法所向前,随着综合执法改革的推进,“谁执法谁普法”普法任务的下移,规范性文件的增多,投诉量、诉讼量的增多,基层法治工作只会增强,不会削弱,要求会越来越高。要深刻认识推动基层法治建设的重要性和紧迫性,正确认识基层法治建设形势,盯紧提升市域、县域法治建设水平目标,发挥好司法所作为法治建设“基础平台”作用,依托法治政府建设示范市的较好基础,进一步明确司法所职能定位,率先探索健全依托镇(街道)司法所具体负责协调推进、督促检查镇(街道)法治建设工作机制,保护和引导镇(街道)党政办等中枢运转机构参与协调法治建设工作的积极性,建立司法所长列席镇长(主任)常务会议制度,推进法治镇(街道)、法治政府、法治社会一体建设迈上新台阶。

三是建议系统性加强对镇(街道)法治建设履职指导。一以贯之继承苏州《市政府关于进一步加强乡镇政府、街道办事处依法行政工作的意见》《关于加强镇政府、街道办事处政府法治工作人员履职能力建设的意见的通知》等文件精神,大力提高镇(街道)依法行政意识和能力,明确基层法治工作人员履职能力清单,加强基层履职保障,针对法制审核、执法监督、行政复议等司法所新职能作出明确清晰指引规定,加强“软实力”打造。围绕《苏州市法治化营商环境建设指数评估报告(2020—2021年)》10个县级市(区)的综合评估结果,指导督促各地持续针对性整改落实,下一个评估年度重点评估存在问题有无进展和改进,切实引领、规范和激励基层法治建设工作推进。

四是推动深化基层自治、法治、德治“三治融合”。把推进“三治融合”作为法治建设在基层的重要着力点,发挥好司法所作为法治建设“基础平台”作用,推动基层法治建设与社会主义核心价值观、公民道德实践相融合,深入落实《关于推进市域社会治理法治化的意见》“五大体系”要求,创新探索“党建+援法议事+两员一顾问”工作模式基层实践,深化基层民主法治示范村(社区)创建,统筹运用各类法治资源,推动司法所更好履行立法民意征集、镇(街道)重大行政决策、规范性文件、政府合同、重大事项的合法性审查和综合执法监督等职能,推动村(社区)要承担加强“三治融合”的主体责任,形成“三治融合”基层治理新格局。

五是健全考核制度,加强典型选树。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系,严格考核,严格落实奖惩,特别是针对法治政府建设这个法治建设的主体工程和核心任务,要设计有针对性、有操作性、有实际内容的考核内容,增加法治建设考核权重比例,设计实实在在的抓手,注重运用法治督察手段,约谈、通报等刚性措施,把计划、组织、控制、协调、监督、考核制度优势发挥出来,凝聚各方力量共同推动基层法治建设。进一步强化示范创建的引领、示范作用,依托“苏州市法治政府建设示范创建”“苏州市平安法治创建”等活动,注重发挥法治政府建设的带动作用,将行业创建和地域创建结合,将经得起实践检验、获得各方面广泛认可的基层法治建设先进典型选树出来,大力宣传推介,以点带面、辐射全市,不断带动法治建设水平整体提升。

六是强化基层法治建设数字支撑。推动有条件的县级市(区)探索建立法治建设综合平台,加强信息共享和工作互通。推动各类法治建设平台特别是行政执法平台和执法监督平台应用向镇(街道)延伸,服务功能向村(社区)拓展,探索实现执法数据实时上传、执法事项网上运行、监管信息网上可查,促进镇(街道)与县级部门执法数据互联互通、信息共享、业务协同。

七是加强基层法治人才队伍建设。将留好用好当地法治人才和培养引进相结合,为基层法治人才成长营造良好条件。适应法治统筹、乡村振兴和综合执法改革需要,强化基层一线人才资源和力量配备,加大向基层倾斜力度。引导法治人才深入镇村社区,鼓励律师队伍到基层提供服务,注重发挥政府法律顾问作用。加大人员培训力度,提升依法治理、合法性审核、执法监督等工作能力,做法治建设的“行家里手”。鼓励法治人才深入司法所等基层一线实践,推动司法所做基层法治人才培养和使用的“黄埔军校”。

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