建议人：

胡慧琴

建议号：

365

标题：

关于加强基层综合执法能力建设的建议

建议内容：

开展相对集中行政处罚权、基层整合审批事项工作，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉是社会基层治理体系和治理能力现代化工作的重要一环。近年来，苏州市积极响应国家、省文件精神，持续推进基层综合执法改革，各地纷纷成立镇（街道）综合行政执法局，行使相对集中行政处罚权，整合执法主体、下移执法重心，破解多头执法、重复执法等突出问题，不断提升基层综合行政执法效能，综合行政执法改革取得了明显成效。

但各地推进基层综合执法网络体系建设过程中差异较大，权力放得下，是否接得住？在具体实践过程中也存在不少问题，镇（街道）综合行政执法配套机制尚待完善，基层综合执法能力有待进一步提升。目前，基层综合执法主要存在以下几方面问题：1.赋权涉及领域众多，基层承接能力不足。大量处罚权力下放，基层综合执法任务量繁重，基层综合执法队伍涉及行政专业领域多，部分专业性强、执法过程复杂、执法难度大；同时基层执法人员往往一人多岗、一岗多职，综合执法能力相对薄弱，承接能力不足。2.数据系统未打通，信息对接不畅。审批服务整合改革与基层综合执法改革衔接问题，导致许可权与处罚权分离；统一的信息数据平台下未建成，许可权、监督权、处罚权归属不同部门，不同信息数据平台重复录入，数据准确性差，数据无法实时共享；监督权与处罚权分离，上下沟通、移交信息机制尚未健全，给事后监管、处罚带来了一定困难，不利于落实行业监管主体责任，行政处罚闭环管理存在漏洞。3.划转机制存在实践问题。一是检查权和处罚权分离导致的监管不顺畅。各地赋权下放的权力清单不同，形式不一，处罚权下放至基层综合执法，但部分事项检查权仍保留在原行政机关内，违法线索移交至乡镇政府部门，再转至板块综合执法局，存在违法线索移交、时间流程较长，违法情节严重程度的认定不一等情况，同时承接与移交部门间缺乏有效反馈机制，原线索移交部门得不到板块综合执法局接收移送线索后是否立案、是否做出处罚决定、执行到位与否等反馈，无法对违法情节进行闭环管理。二是许可权与现场审核分离。部分许可权虽已划转行政审批局，审批局仅受理，涉及现场审核还需原职能部门承办，交接、流程复杂冗长。4.考核、评估机制仍需健全完善。相对集中行政处罚权工作开展以来，各市、区均出台了配套工作管理规定、考核等文件，明确了职责分工、信息共享、执法规范等工作流程。赋权事项是否顺利移交、有序衔接、管理有效，真正做到“放得下、接得住、管得好”，实践中缺乏有效的评估、考核机制，哪些事项、哪个乡镇（街道）承接顺利，哪些承接不了职能需进行调整，经考核评估后应提出切实可行的解决方案，减少行政不作为风险。

对策建议：1.厘清职责，健全沟通协作工作机制。合理划分综合行政执法局与原行政部门的职责权限，优化健全跨部门、跨区域执法协作联动机制，推进形成各司其职、齐抓共管、综合治理、标本兼治的工作格局。2.完善机制，依法强化行政执法闭环管理。深入推进综合行政执法改革，切实增强责任意识，推动建立包含信息共享、会商协调、意见反馈、培训指导、绩效评估、联合执法等工作在内的行政执法协调配合机制；探索建立合理有效的行政执法违法线索移送闭环管理长效机制，结合考核评估情况及时调整赋权事项，确保综合行政执法工作有序开展。3.创新手段，持续推进整合大数据信息系统。加大许可、监管、处罚信息数据整合共享力度，强化执法信息共享服务平台数字化建设，配合推进部门间审批服务、综合监管、行政处罚等数据平台互通；全力构筑事前信用承诺、事中信用分级、事后信用惩戒全流程机制，有效提升被监管人的法治意识和主体责任，打造综合治理苏州新模式。4.夯实基础，全力配强基层执法人才队伍建设。加强对乡镇综合行政执法队伍的业务指导，有效提升乡镇综合行政执法人员业务水平与办案能力，确保相关职权“放得下、接得住、管得好”；开展轮岗实训，加大培训力度，全面提升监管水平，打造全市作风过硬、训练有素、技术精良的基层综合执法队伍。

承办单位：

主办苏州市司法局

协办苏州市委机构编制委员会办公室;苏州市行政审批局;苏州市城市管理局;

办理期限:3个月答复时间:2023-05-2414:31

办理类型:A：已经解决

答复内容:

对市政协十五届二次会议

第365号提案的答复

胡慧琴委员：

您提出的《关于加强基层综合执法能力建设的建议》的提案收悉。现答复如下：

基层综合行政执法体制改革是全面深化“放管服”改革的重要举措，近年来，我市多措并举，全面推进基层综合行政执法体制改革，持续推动严格规范公正文明执法。

一、稳妥有序推进基层综合行政执法体制改革

我市基层综合行政执法体制改革分为三个阶段：

一是经济发达镇试点探索阶段。2012年，我市张家港凤凰镇等5个第一批省级以上经济发达镇以城市管理行政执法为基础，组建综合执法局，统一行使辖区内城市管理、环境、卫生、劳动等多个方面的行政处罚权及监督检查权，在我市率先实施镇域综合执法。2017年，第二批7个省级经济发达镇组建综合执法局，实施“一支队伍管执法”。

二是区域探索、逐步推进阶段。2014年底，经省政府批复同意，常熟市在全省范围内率先开展县域内镇域综合执法改革，相对集中行政处罚权至除城关镇和经济发达镇外的全市各镇，建立以城市管理派驻机构为基础的镇（街道）综合行政执法局。从2016年至2020年初，吴江区、吴中区、昆山市、张家港市和相城区先后经省政府批复同意，实施基层综合行政执法体制改革。

三是整体施行、全面落实阶段。2020年，根据中央、省委关于推进基层整合审批服务执法力量改革有关要求，太仓市、姑苏区、苏州工业园区和苏州高新区所辖镇（街道）全部组建综合行政执法局，以镇政府（街道办事处）名义行使相对集中行政处罚权。截至2021年6月，我市实现大市范围内基层综合行政执法体制改革全覆盖。

二、合理配备基层综合执法人员

近几年来，特别是2020年下半年以来，我市通过推进基层整合审批服务执法力量、推进派驻机构属地化管理，极大地增强了基层人员力量，有效解决基层综合行政执法人员较少的问题。截至2022年底，全市已累计为基层增加1300多名行政和事业编制，下沉各类人员3700多名。主要采取了三种方式：

一是按照“编随事走、人随编走”的原则，随权限下放，划转相应编制和人员到基层。开展镇域（街道）相对集中行政处罚权的地区，按照涉及领域和事项，大力推进人员下沉。从2015年至今，各地累计向基层划转编制近400名，向基层下沉行政和事业编制人员近700名，各类执法辅助人员1000余人。

二是推进派驻机构属地管理，增强基层工作力量。在全省率先印发《关于进一步推进市（区）部门派驻机构属地管理的实施意见》（苏基整办〔2020〕22号），按照“能放则放、应转尽转”的原则，稳妥有序推进交通、水务、农业农村等领域派驻机构实行属地管理，并划转相应编制人员，增强了基层工作力量。

三是采取“县管镇（街）用”方式，破解人员身份与岗位设置难题。近年来，各地积极探索“县管镇（街）用”模式，由县（区）部门派出人员到镇（街道）工作，工作上受镇（街道）管理，累计下沉编内人员近1200人，破解长期以来“参公编制下沉难”和“基层执法人员紧缺”的矛盾。

据不完全统计，截至2023年2月底，我市基层综合行政执法机构在编人员近2600名（含使用镇街行政、事业编制和县管镇用人员），执法辅助人员超过9700名。

三、不断推进基层综合执法规范化

近年来，结合基层综合执法改革进程，我市始终将执法规范化建设放在突出位置，紧盯短板弱项，完善制度机制，严格制度落实，加强检查监督，不断提升基层综合执法能力水平，促进严格规范公正文明执法。据不完全统计，2022年，全市98个开展相对集中行政处罚权的镇政府（街道办事处）共办理行政处罚案件33.59万件，罚款金额2.67亿元，其中简易程序行政处罚案件29.82万件，一般程序行政处罚案件3.77万件。

一是完善执法规范化制度建设。市政府办公室印发了《关于规范基层综合行政执法工作的意见》，明确基层综合执法归口管理部门。印发《关于规范基层综合行政执法工作的意见》，从强化全面依法履职、加强行政执法主体资格管理、规范行政执法行为、提升行政执法效能、强化行政执法协调监督、加强行政执法保障6个方面提出了26项工作意见。出台《苏州市行政执法证据收集与运用指引》，规范行政执法案件中证据材料的使用，明确行政执法证据规则，依法、全面、客观、公正地收集行政执法证据，提高行政执法办案质量，切实维护人民群众的合法权益。持续深入推进行政执法“三项制度”，并结合实际，积极构建行政执法责任制、行政执法自由裁量权基准制度、行政处罚证据管理指导规范、行政执法用语规范等制度体系，规范行政执法程序，有效保障各项行政权力高效、规范行使。今年2月6日，苏州市发布了《基层综合行政执法机构运行规范》，这是全国首个基层综合行政执法机构建设地方标准，规范了基层综合行政执法机构的工作职责、基本保障、内部管理和权力运行等，为各地推动基层综合执法机构建设提供可复制、执行快的“苏州标准”，对推动基层依法行政有着重要意义。

二是探索创新执法监管机制。建立健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。探索“区块链+公证”在行政执法全过程记录中的应用，实现全程实时留痕和可回溯管理，有效规范行政执法行为，维护行政相对人合法权益。积极开展涉企包容审慎监管。推动基层落实涉企“免罚轻罚”清单、不予实施行政强制措施清单，先后两次组织市各执法主管部门对“两张清单”进行升级，形成3.0版清单事项455项，其中轻微违法行为免予行政处罚299项、一般违法行为从轻行政处罚70项、减轻行政处罚86项，2022年，全市办理免罚轻罚相关案件6.16万件，涉及金额8.59亿元。推动各地各部门建立企业行政合规指导清单，发布首批2974项“企业行政合规指导清单”，帮助企业强化合规意识、预防企业违法违规风险，坚持严格审慎执法，积极改进执法方式，充分开展行政指导和说理式执法，努力让企业真正感受到“有温度的执法”，依法维护健康良好的营商环境。2022年，全市共计开展企业行政合规指导16.7万余次。

三是加强行政执法能力建设。加强政治理论宣传教育，严格行政执法主体和执法人员资格管理，切实规范行政执法辅助行为。建立健全行政执法人员常态化学习培训机制，采用线上线下相结合的培训方式，探索开展知识抢答、模拟听证、执法记录仪使用、案卷制作评比等技能竞赛，进一步提升执法队伍专业化、正规化建设水平。2022年，全市各地各部门共组织执法人员培训1466场次，培训人数51047人次；组织开展执法辅助人员培训1005场次，培训人数54455人次。在全市范围内开展行政执法人员清理工作，按照“统一部署，分级负责，谁管理谁清理，谁清理谁注销”的原则，对各级行政执法机关中承担行政执法任务的劳务派遣人员、临时借调人员、工勤编制人员、其他不具备行政执法人员条件但已经取得行政执法执法证件的人员以及因离职、退休、工作调动或其他原因不在原行政执法岗位的人员进行清理，进一步严格规范行政执法人员资格管理。经过清理，全市现有持有江苏省行政执法证件人员18209名；因调离执法岗位、政务处分、辞退、跟踪管理等原因注销行政执法证件1172本。

四、探索协同监管新机制

随着“放管服”改革持续深化，审管衔接联动的重要性日益凸显。审批、监管、执法等权力及相应职能在各层级、各部门中的再分配，基层的组织架构、职能范围与上级文件、条线部门无法一一对应，实际工作中不可避免的出现了权责不清、衔接不畅、沟通不顺等问题。在此背景下，我市以提升社会治理能力为目标，创新推动审批、监管、执法与信用有机结合，积极落实省行政审批制度改革试点任务，探索建立“审管执信”闭环管理体系，建立权责清晰、协调闭环、全程留痕、责任可追溯的工作机制，依托“互联网+监管”平台，推动审批、监管事项精准关联，促进事前事中事后信息共享，打造全链闭环、高效协同的监管新机制。目前，试点工作已在市本级、太仓市、苏州工业园区等地抓紧推动。市本级已制定了《苏州市推进行政审批制度改革试点“审管执信”闭环管理实施方案》，开展市级“审管执信”平台建设可研工作，完成了“社会单位消防监管”场景业务方案制定工作。太仓以高频需求为导向，围绕签约、生成、开办、报批、建设、运营等项目管理全流程，将相关部门监管业务系统、政务服务（审批）平台、公共信用信息平台、投诉举报、互联网及第三方机构的有关监管信息汇聚至平台数据引擎中心，推动形成闭环的审批、监管流程。苏州工业园区制定《苏州工业园区审批监管执法信用闭环管理办法》，以制度形式明确相关单位总体职责和审批、监管、执法、信用各环节工作职责和边界，开发建设了企业准入、许可审批、场所监管、告知承诺制等闭环管理模块，实现办件信息在各个环节间精准推送，及时共享。

感谢胡委员对基层综合执法工作的重视，为我们提出了很好的建议。下一步，我们将结合工作职能，认真落实上级关于规范基层综合执法的要求，持续推动基层严格规范公正文明执法。

一是压实基层综合执法责任。压实各镇（街道）主要负责人是本地区基层综合行政执法规范化建设工作第一责任人的责任，督促加强本地区履行综合执法的法定职责。压实各市（区）基层综合执法主管部门责任，加强对镇（街道）综合执法工作的统筹、协调、监督及指导、考核。按照“谁赋权谁指导、谁赋权谁培训、谁赋权谁监督”的原则，压实各赋权部门的赋权事项业务主管责任，加强对赋权事项实施的业务指导、培训、监督，确保赋权事项“接得住、有监督”。

二是优化基层执法力量配置。进一步推动执法力量向基层一线倾斜，执法重心和力量同步下移，职责下沉与人员划转同步实施、队伍设立与人员移交同步操作。优先保障执法岗位编制，规范执法辅助人员管理，实现权责事项与人员力量相匹配。行业主管部门建立健全执法人员任用交流的统筹协调机制，建立职级晋升、绩效分配、分类考核等激励机制，营造拴心留人的工作氛围，进一步盘活队伍、建强梯队，不断激发基层综合执法人员干事创业热情。

三是持续推进执法规范化建设。聚焦行政执法源头、过程和结果三个环节，进一步推动行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度全面落实。强化公正文明执法，注重执法礼仪，突出温情执法，规范着装、语言文明、举止得体。推进柔性执法，充分运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式，引导行政管理相对人自觉守法。开展全程说理式执法，讲清行政执法行为的事理、法理和情理，提高社会公众对行政执法行为的接受程度。

四是增强数据整合共享力度。加快推进“审管执信”闭环管理，持续推动审批、监管、执法事项精准确权和关联匹配；持续完善“互联网+监管”平台功能，优化事项管理和通用监管系统能力，推动审批、监管、执法、信用数据跨层级跨部门全量汇聚、精准推送；持续谋划“审管执信”闭环管理应用场景，探索企业（项目）全生命周期闭环管理和服务，拓展“审管执信”监管模型应用范围，构建基于大数据的“审管执信”闭环管理苏州样本。今年将重点优化金融企业监管风险预警、打造社会单位履行消防安全职责监管等“审管执信”监管模型应用场景，实现风险隐患动态监测、科学评估、精准预警和及时处置。

五是提升执法队伍能力素质。进一步强化基层综合执法人员政治理论学习，全面深入持续学习习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神，以习近平法治思想为指引，牢固树立坚持人民至上的执法理念。赋权部门和镇（街道）制定培训计划，统筹安排法律知识和执法业务培训、岗前和岗后培训、综合和单项培训等，采取集中培训、线上教学、轮岗交流、跟班学习、下沉指导等方式，全面提高基层综合执法人员的法律素养和业务水平。