《苏州市生活垃圾分类管理条例》是苏州市人大常委会2019年立法计划正式项目，由市城市管理局负责起草送审稿。现将《苏州市生活垃圾分类管理条例（送审稿）》及其起草说明全文公布，征求社会各界意见。有关单位和各界人士可以在2019年3月14日前，通过以下方式提出意见：

一、通过信函方式将意见寄至：苏州市司法局法规处（地址：苏州市十梓街429号5楼506室，邮政编码：215006）

二、通过电子邮件方式将意见发送至：szfgc@163.com。

附件：1.《苏州市生活垃圾分类管理条例（送审稿）》

2.起草说明

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附件1:

《苏州市生活垃圾分类管理条例》

（送审稿）

第一章 总则

第一条【目的依据】为了加强生活垃圾分类管理，改善城乡环境，保障公众健康，节约生态资源，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国循环经济促进法》《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条【适用范围】本市行政区域内生活垃圾的源头减量、分类投放、分类收集、分类运输、分类处置以及相关监督管理活动，适用本条例。

第三条【定义和分类】本办法所称生活垃圾，指在日常生活中或者为日常生活提供服务的过程中产生的固体废物以及法律、法规规定视为生活垃圾的固体废物。

建筑垃圾、餐厨垃圾、工业固体废物和危险废物的处理依照相关法律、法规执行。

第四条【基本原则】生活垃圾分类管理，应当遵循政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜、循序渐进、创新发展的原则，实现生活垃圾源头减量化、处置资源化和无害化。

第五条【政府职责】市、县级市(区)人民政府(含管委会，下同)应当将生活垃圾分类工作纳入国民经济和社会发展规划，组织指导、协调解决垃圾分类工作中的重大事项，并负责区域内生活垃圾应急安全处置。

镇人民政府、街道办事处具体实施本辖区内生活垃圾分类工作，指导督促单位、个人履行生活垃圾分类投放、收集、运输、处置和源头减量等义务。

垃圾分类工作实行行政首长负责制。

第六条【部门职责】各行政主管部门按照下列规定履行职责：

市容环境卫生行政主管部门为生活垃圾分类工作的主管部门，负责生活垃圾分类工作的组织实施和监督管理，具体实施市人民政府对县级市（区）人民政府、各政府部门垃圾分类绩效考核工作。

发展和改革行政主管部门负责将生活垃圾分类工作纳入循环经济发展等规划，做好生活垃圾分类有关项目的立项核准、备案或者审批工作，负责制定生活垃圾收费政策。

财政行政主管部门负责生活垃圾分类工作的资金保障，加强对财政资金的监督管理。

自然资源和规划行政主管部门负责生活垃圾分类设施建设的用地和规划管理工作。

住房和城乡建设行政主管部门负责对住宅、办公楼、商业区等场所的垃圾分类设施建设的指导、督促和考核工作；指导协调监督物业服务企业参与垃圾分类工作，将垃圾分类工作纳入物业服务企业的考核内容。

教育行政主管部门负责指导、督促和考核各级各类学校、幼儿园的生活垃圾分类宣传教育和推广工作。

农业农村行政主管部门负责推进地产洁净农副产品进城；负责对农村可堆肥垃圾制成的有机肥的推广工作。

商务行政主管部门负责指导协调农贸市场垃圾分类设施建设，配合指导农贸市场垃圾分类管理及再生资源回收利用体系建设。

市场监督行政主管部门负责生活垃圾收费的监督管理，指导、督促和考核过期药品的回收与处置，指导协调农贸市场垃圾分类管理工作。

本市机关事务局、园林绿化、国资委、生态环境、卫生健康、文广旅游等行政主管部门按照各自职责，做好生活垃圾分类管理的相关工作。

第七条【教育引导】居民委员会、村民委员会应当配合镇人民政府、街道办事处做好生活垃圾分类宣传、指导工作，督促业主委员会、物业服务企业和居民、村民开展生活垃圾分类活动。

业主大会或者业主委员会与物业服务企业签订物业服务合同时，应当约定生活垃圾分类的要求及标准。实行清扫保洁卫生外包的物业服务企业，应当将生活垃圾分类要求纳入清扫保洁服务合同，并监督实施。

环境卫生、物业服务、再生资源和宾馆、农副产品流通等有关行业协会应当组织开展本行业内生活垃圾分类活动。

单位应当组织本单位人员开展生活垃圾分类活动；个人应当按照规定对生活垃圾进行分类投放。

第二章  规划与建设

第八条【规划编制】市容环境卫生行政主管部门应当会同发展和改革、住房和城乡建设、自然资源和规划、生态环境等行政主管部门，组织编制生活垃圾分类和环境卫生专项规划，并报同级人民政府批准后实施。

纳入规划的生活垃圾分类设施用地，未经批准，任何单位和个人不得擅自改变其用地性质。

第九条【年度计划编制】市、县级市（区）人民政府应当根据生活垃圾分类和环境卫生专项规划，制定生活垃圾集中收集、中转、处置设施的年度建设计划并组织实施。

第十条【分类处置场所设置】市、县级市（区）人民政府应当根据国家、省、市有关标准、技术规范设置焚烧发电、卫生填埋、易腐垃圾处置等分类处置场所。

第十一条【配套设施建设要求】新建、改建、扩建建设项目，应当按照标准配套规划建设生活垃圾分类设施。自然资源和规划部门在审批时，应当要求建设工程配套生活垃圾分类设施与建设项目主体工程同步设计、同步建设、同步验收、同步使用。

任何单位和个人不得擅自拆除、迁移、改建生活垃圾分类收集、中转、处置设施或者改变其用途。确需拆除、改建或者改变其用途的，应当依法经市容环境卫生行政主管部门批准并提供临时替代设施；确需迁移的，应当在新的分类收集、中转、处置设施建成后，再依法经市容环境卫生行政主管部门批准后拆除需迁移的设施。

第十二条【配套设施建设主体】市市容环境卫生行政主管部门负责制定生活垃圾分类收集设施的配置标准，县级市（区）市容环境卫生行政主管部门负责组织实施。

生活垃圾分类收集设施的配置，应当遵守下列规定：

（一）新建、改建、扩建建设项目的生活垃圾分类收集设施，由建设单位负责；

（二）已建住宅区的生活垃圾分类收集设施，首次由县级市（区）市容环境卫生行政主管部门负责；

（三）单位的生活垃圾分类收集设施，由产权单位或者使用单位负责；

（四）公共场所的生活垃圾分类收集设施，由场所主管部门或者管理单位负责；

（五）农村地区的生活垃圾分类收集设施，由镇人民政府、街道办事处负责。

第三章 分类与投放

第十三条生活垃圾分为下列四类：

（一）可回收物，指适宜回收和再生利用的纸类、塑料制品、玻璃、金属、纺织物、家具、家用电器和电子产品等固体废物；

（二）有害垃圾，指对人体健康或者自然环境造成直接或者潜在危害的废油漆、废灯管、废日用化学品、过期药品、废水银产品、废镍镉电池和氧化汞电池等固体废物；

（三）易腐垃圾，指家庭、农贸市场等产生的容易腐烂的食品加工废料、食物残余、瓜皮果壳、废弃食用油脂、枯枝烂叶、谷壳、藤蔓等居民厨余垃圾、农贸市场有机垃圾、农村可堆肥垃圾；

（四）其他垃圾，指除可回收物、有害垃圾、易腐垃圾之外的不能单独收集的被污染的纸类、塑料制品、纺织物和灰土等固体废物。

第十四条【分类投放指引和方案的制定】市市容环境卫生行政主管部门应当制定生活垃圾分类指南，并及时进行修订。

县级市（区）市容环境卫生行政主管部门应当统筹组织镇人民政府、街道办事处制定适合本行政区的生活垃圾分类管理实施方案并组织实施。

垃圾投放时应当按照分类收集容器上注明的标识进行分类投放。

大件垃圾应当按照规定预约再生资源回收或者其他收运服务单位上门收集。

第十五条【生活垃圾分类投放管理责任人制度】本市实行生活垃圾分类投放管理责任人制度。管理责任人按下列规定确定：

（一）住宅小区实行物业管理的，物业服务企业为管理责任人，无物业管理的，居民委员会为管理责任人；单位实行物业管理的，物业服务企业为管理责任人，自行管理的，自管单位为管理责任人；

（二）建设工程的施工现场，建设单位为管理责任人；待建地块，地块产权单位为管理责任人；

（三）经营场所，经营管理单位为管理责任人；没有经营管理单位的，产权单位为管理责任人；

（四）火车站、长途客运站、公交场站、轨道交通车站、公园、旅游景区等公共场所和公共建筑，经营管理单位或者产权单位为管理责任人；

（五）农村居住区，村民委员会为管理责任人。

物业服务企业按照规定履行管理责任人职责的，业主应当予以配合。

按照本条第一款规定不能确定生活垃圾分类管理责任人的，由所在地镇人民政府、街道办事处按照规定落实管理责任人。

第十六条【生活垃圾分类投放管理责任人的职责】生活垃圾分类投放管理责任人应当承担下列职责：

（一）按照市容环境卫生行政主管部门制定的标准，合理设置生活垃圾分类收集站点、配置生活垃圾收集容器；

（二）建立责任区生活垃圾分类投放日常管理制度，保持收集容器完好及周边环境整洁；

（三）在责任区内进行生活垃圾分类宣传和投放指导；

（四）将各类垃圾分类后分别交由相应的运输单位进行收运；

（五）建立生活垃圾管理台账，定期向所在地市容环境卫生行政主管部门报送。

第十七条【分类投放规定】产生生活垃圾的单位和个人应当按照规定的时间、地点，分类投放至符合要求的容器内，

不得随意抛弃、倾倒、堆放生活垃圾。

生活垃圾分类投放应当符合以下规定:

（一）可回收物应当投放至可回收物收集容器；

（二）有害垃圾应当投放至有害垃圾收集容器；

（三）易腐垃圾应当先滤去水分，再投放至易腐垃圾收集容器；

（四）其他垃圾应当投放至其他垃圾收集容器。

禁止将建筑垃圾、餐厨垃圾、工业固体废物和危险废物等混入生活垃圾。

第四章 分类收集、运输与处置

第十八条【分类收运】生活垃圾应当分类收集、运输，禁止将已分类投放的生活垃圾混合收集、运输。

收集、运输单位应当按照下列规定，对生活垃圾进行分类收集、运输：

（一）对可回收物实行预约或者定期收集、运输，由生活垃圾投放管理责任人与收集、运输单位协商确定收运时间；

（二）对有害垃圾实行预约或者定期收集、运输，由市容环境卫生行政主管部门确定，并向社会公布；

（三）对易腐垃圾和其他垃圾实行每日定时收集、运输，由市容环境卫生行政主管部门确定，并向社会公布。

第十九条【收运规范】生活垃圾分类收集、运输单位应当按照法律、法规的规定和行业规范、操作规程进行收运，确定收集、运输作业时间，减少噪声扰民、交通拥堵。

第二十条【未达标拒收制度】生活垃圾分类投放管理责任人发现生活垃圾投放不符合分类规定的，可以要求投放人按照规定进行分拣，对仍不分拣的，可以报告城市管理综合执法部门或县级市（区）政府确立的执法机关处理。

生活垃圾收集、运输单位发现交付的生活垃圾不符合分类规定的，可以要求生活垃圾分类投放管理责任人按照规定进行分拣，对仍不分拣的生活垃圾可以拒绝接收，并报告城市管理综合执法部门或县级市（区）政府确立的执法机关处理。

生活垃圾处置单位发现交付的生活垃圾不符合分类规定的，可以要求生活垃圾收集、运输单位进行分拣，对仍不分拣的生活垃圾可以拒绝接收，并报告城市管理综合执法部门或县级市（区）政府确立的执法机关处理。

第二十一条【分类处置方式】生活垃圾应当按照下列规定分类处置：

(一)可回收物应当由依法设立的再生资源回收企业进行再生处理;

(二)有害垃圾应当由具有相应处置资质的单位进行处置;

(三)易腐垃圾应当按照规定进行就地就近生化处置或者交由符合规定的单位集中处置;

(四)其他垃圾应当由符合规定的生活垃圾终端处置单位进行处置。

市、县级市（区）人民政府应当采取措施，逐步取消未经综合处理的原状态生活垃圾直接填埋的处置方式，但因应急情况处置的除外。

第二十二条【处置规范、自行处置、环保责任险】生活垃圾分类处置单位应当按照国家、省、市有关规定和技术标准处置生活垃圾。

实行自行就地处置的，应当符合污染环境防治相关技术标准，处置方案报镇人民政府、街道办事处备案。

鼓励生活垃圾处置单位投保环境污染责任保险。

第二十三条【停止收运、处置】生活垃圾收集、运输、处置单位，不得擅自停止收集、运输、处置经营活动。

因特定事由暂停或者在协议期限内需要停止收集、运输、处置活动的，应当按照经营服务协议办理，同时向所在地市容环境卫生行政主管部门备案。

第二十四条【应急预案】生活垃圾收集、运输、处置服务单位应当制定本单位生活垃圾收集、运输、处置应急预案，报所在地的市容环境卫生行政主管部门备案。

因突发性事件造成无法正常收集、运输、处置生活垃圾的，市容环境卫生行政主管部门应当立即启动应急预案，及时安排生活垃圾收集、运输、处置。

第五章 源头减量和宣传激励机制

第二十五条【源头减量原则】市、县级市（区）人民政府应当建立生活垃圾源头减量工作机制。根据本地生活垃圾全程分类管理要求，制定生活垃圾处置总量控制计划，落实生活垃圾源头减量化措施。

鼓励单位和个人在生产、生活中减少生活垃圾。

第二十六条【包装物减量】各类商品的生产者和销售者应当严格执行国家、省、市对限制产品过度包装的标准和要求，减少包装材料的过度使用和包装性废弃物的产生；对列入国家强制回收目录的产品和包装物应当按照规定予以标注并进行回收。

第二十七条【绿色消费】生产、销售和经营者应减少不可降解的一次性塑料制品及其复合制品的使用。

住宿、旅游、餐饮经营者不得在经营活动中主动免费提供一次性用品。

餐饮经营者应当提示、指导消费者理性、适量点餐，并在明显位置设置提示牌。

第二十八条【绿色办公】国家机关、国有企事业单位和使用财政资金的其他组织应当实行绿色办公，减少使用一次性杯具、餐具等用品。

鼓励企业、社会组织推行绿色办公。

第二十九条【其他减量措施】市、县级市（区）人民政府应当加大扶持力度，推行净菜上市、洁净农副产品进城。

市容环卫、园林、商务等部门应当制定生活垃圾分类减量指标并组织实施。

相关行业协会应当制定本行业生活垃圾分类和减量工作方案并组织实施，督促会员单位落实工作方案的相关要求。

第三十条【收费制度】产生生活垃圾的单位和个人应当按规定缴纳生活垃圾处理费。

本市按照谁产生谁付费、多产生多付费的原则，建立计量收费、分类计价的生活垃圾处理收费制度，具体办法由市人民政府另行制定。

第三十一条【宣传教育】

【学校教育】各级各类学校应当组织开展生活垃圾分类知识普及教育。学前教育应当把生活垃圾种类识别、收集容器标示标识等常识作为教育内容；其他学校应当把生活垃圾分类知识纳入德育教育和社会实践教育活动。

【单位教育】机关、团体、企事业单位和其他组织，应当把学习掌握生活垃圾分类知识和履行分类投放义务等内容纳入本系统、本单位日常教育、管理和考评内容。

【舆论宣传】市容环境卫生、新闻出版、文广旅游、宣传、通信管理等主管部门应当充分发挥各自职能，开展生活垃圾源头减量和分类的知识及政策措施宣传工作。

第三十二条 【鼓励技术创新、社会资本参与】鼓励和支持生活垃圾处理的科技创新，推动生活垃圾源头减量、分类投放、无害化处置以及再生资源利用等新技术、新工艺的引进、研发与应用。

市、县级市（区）人民政府应当采取相应的政策措施，通过政府和社会资本合作、投资补助、政府购买服务、特许经营等方式，鼓励和引导社会资本参与生活垃圾源头减量和分类投放、收集、运输、处置以及回收利用等。

第三十三条【奖励措施】本市实行生活垃圾源头减量和分类的鼓励和引导机制，对成绩突出的单位和个人给予奖励，具体办法由各级人民政府另行制定。

第三十四条【处置补偿】本市实行生活垃圾跨区域处置环境补偿制度。使用其他行政区域的生活垃圾终端处置设施的行政区域，应当根据生活垃圾处置数量，向终端处置设施所在的行政区域支付环境补偿费。具体办法由市人民政府另行制定。

第六章 监督管理

第三十五条【考核、监督制度】市、县级市（区）人民政府应当建立生活垃圾源头减量和分类管理综合考核制度，通过建立全流程信息监管系统、第三方考核等方式强化监督管理。

第三十六条【社会监督】镇人民政府、街道办事处应当招募督导员、志愿者或者委托社区工作者、物业服务人员进行生活垃圾分类的入户宣传、指导工作。

市容环境卫生行政主管部门应当面向社会公开选任社会监督员进行生活垃圾分类的监督、指导工作。

第三十七条【举报与投诉】任何单位和个人对违反生活垃圾分类管理的行为有权进行制止、投诉和举报。

市容环境卫生行政主管部门对举报的违法行为进行查实后，可以给予举报人适当奖励。

第七章法律责任

第三十八条【犯罪行为的法律责任】违反本条例规定，法律、法规已有处罚规定的，从其规定。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十九条【违反配套设施建设的法律责任】建设单位违反本条例第十一条第一款规定，新建、改建、扩建建设项目，未按照要求配套建设生活垃圾分类设施的，或者生活垃圾分类设施未与主体工程同步验收的，由市、县级市（区）人民政府自然资源和规划行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处三万元以上十万元以下罚款。

第四十条【违反处置设施设置的法律责任】任何单位和个人违反本条例第十一条第二款规定，擅自拆除、迁移、改建生活垃圾分类处置设施或者改变其用途的，由市、县级市（区）城市管理综合执法部门或县级市（区）人民政府确立的执法部门责令恢复原状并处一万元以上十万元以下罚款。

第四十一条【违反投放管理责任人制度的法律责任】生活垃圾分类投放管理责任人违反本条例第十六条规定，未履行相关职责的，由市、县级市（区）城市管理综合执法部门或县级市（区）人民政府确立的执法部门责令改正；拒不改正的，处一千元以上一万元以下罚款。

第四十二条【违反分类投放规定的法律责任】任何单位和个人违反本条例第十七条的规定，未按要求分类投放生活垃圾的，由市、县级市（区）城市管理综合执法部门或县级市（区）人民政府确立的执法部门批评教育、责令改正；拒不改正的，对单位处五千元以上五万元以下的罚款、对个人处五十元以上二百元以下罚款。

个人受到罚款处罚的，可以申请参加主管部门安排的社会服务以抵扣罚款。具体实施办法由市容环境卫生主管部门另行制定。

第四十三条【违反收运管理规定的法律责任】生活垃圾分类收集、运输单位违反本条例第十八条、第十九条的规定，由市、县级市（区）城市管理综合执法部门或县级市（区）人民政府确立的执法部门责令改正；拒不改正的，可以处五千元以上五万元以下罚款。

第四十四条【违反处置规范的法律责任】处置单位违反本条例第二十二条第一款、第二款、第二十三条规定，由市、县级市（区）城市管理综合执法部门或县级市（区）人民政府确立的执法部门责令限期改正；逾期不改正的，处三万元以上十万元以下罚款。

第四十五条【相关部门工作人员的法律责任】相关部门的工作人员违反本条例规定，在生活垃圾分类监督管理活动中有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为，尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章 附则

第四十六条【施行日期】本办法自2019年月日起施行。

附件2:

《苏州市生活垃圾分类管理条例（送审稿）》

起草说明

为深入贯彻党的十九大精神、全面落实习近平总书记关于垃圾分类工作的重要指示精神，全面推进苏州生活垃圾分类工作，加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾处理系统，促进生态文明建设和实现城市可持续发展，根据相关法律、法规，结合苏州实际，起草《苏州生活垃圾分类管理条例（草案）》（以下简称《条例》）。现就有关情况说明如下：

一、制定《条例》的背景和过程

（一）制定《条例》的背景

为全面贯彻党的十九大精神，特别是习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上指出“要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度。根据《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》（城建〔2017〕253号）要求，2020年底前，46个重点城市基本建成生活垃圾分类处理系统，基本形成相应的法律法规和标准体系。根据《生活垃圾分类制度实施方案》（国办发[2017]26号）要求，苏州作为全国首批生活垃圾分类示范城市，至2020年底前须先行实施生活垃圾强制分类，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系。根据《城市生活垃圾分类工作考核暂行办法的通知》（建办城函〔2018〕304号），住建部在对生活垃圾分类城市的考核细则中要求“2017年以后公布或修订公布生活垃圾分类地方法规”，苏州因未制定地方性法规，因此该项一直成为扣分项，影响了我市在全国生活垃圾分类示范城市季度考核的排名等次。在新的形势和要求下，迫切需要进一步加强垃圾分类工作的法治保障，为推动苏州生态文明建设和实现城市可持续发展提供有力支撑。

（二）制定《办法》的过程

根据苏州市生活垃圾分类工作领导小组的统一部署，苏州市城市管理局具体负责《条例》的调研、起草工作。我局高度重视此次立法工作。一是成立立法工作领导小组。把立法工作列入本局重点工作计划，成立由局分管法治工作的副局长为组长的立法工作领导小组，牵头开展此次立法工作，并成立由第三方律师事务所和城市管理局垃圾分类相关人员组成的立法工作小组，制定立法工作计划表，对立法工作进行分工，明确任务和职责。二是完成《条例》的起草调研。为深入了解单位和市民对生活垃圾分类工作的真实想法，立法工作小组分别针对公共机构和相关单位、小区居民和普通民众开展网上问卷调查600余份，获得大量第一手的信息。并实地走访调研居民小区、公共机构、收运、处置企业，召开各方主体参加的座谈会，了解分类工作现状、难点和立法需求。研究广州、深圳、上海、厦门等城市生活垃圾分类管理条例，借鉴生活垃圾分类工作先进经验和做法。三是完成《条例》初稿并进行数次修改完善。《条例》吸收了原《苏州市生活垃圾分类促进办法》的部分条款，在此基础上进行完善，着重增加法律责任条款。初稿拟定后，我局在市人大带领下，赴厦门、福州学习生活垃圾分类及立法工作的先进管理经验，撰写《关于厦门、福州垃圾分类及立法工作的考察报告》，并在《条例》中吸收了有效条款。在此基础上，完成《条例》修改。四是广泛征求相关部门和市民意见。2019年1月初，我局将《条例》（草案）通过局OA分发至各相关职能部门征求意见，并在政府、局等网站及微信公众号上发布对市民征求意见的公告，并完成召开职能部门、相关单位和市民代表的座谈会，根据征集意见对文本进一步完善。

二、制定《条例》的必要性和可行性

（一）制定《条例》的必要性

1.贯彻落实十九大精神，践行绿色发展理念的重要举措。

党的十九大报告明确提出，要坚决打好污染防治等“三大攻坚战”，并强调“加强固体废弃物和垃圾处置，着力解决突出环境问题”。生活垃圾如果不进行妥善处理和有效利用，“垃圾围城”将对环境造成严重污染，亦对资源造成极大浪费，有悖美丽中国的建设目标。实施垃圾分类管理，实现生活垃圾“减量化、资源化，无害化”，是从源头上消除对人居生活环境的影响，有利于优化城乡生活环境，也是践行绿色发展理念、改善发展环境、纵深推进生态文明建设的迫切要求。2017年3月，国务院办公厅转发国家发改委、住建部《生活垃圾分类制度实施方案》（国办发[2017]26号）（以下简称“国办发[2017]26号文”）。依据该方案要求，苏州市作为第一批生活垃圾分类示范城市，到2020年底前须先行实施生活垃圾强制分类，基本建立垃圾分类相关法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式。苏州于2015年制定出台《苏州市生活垃圾分类促进办法》，但是《办法》只是政府规章，法律的层级较低，与国办发[2017]26号文的要求还有差距。且《办法》确定的分类制度是鼓励性质，不具有强制性。为全面贯彻落两部委的要求，总结苏州在生活垃圾分类推进方面的经验，有必要制定《条例》，以地方性法规的形式把有关强制分类制度、措施和做法固定下来，更好规范和指导生活垃圾分类工作。

2.构建完善的生活垃圾规范化管理体系的需要。

《办法》出台后，垃圾分类持续推进。为做好生活垃圾规范化管理，苏州市生活垃圾分类领导小组办公室制定《2018年苏州市生活垃圾分类处置工作行动方案》、《苏州市城市生活垃圾分类片区验收办法（暂行）》、《关于加快推进我市易腐垃圾强制分类的指导意见》等27部文件。《苏州市餐厨垃圾管理办法》、《苏州市城市建筑垃圾管理办法》等规章也已有效实施。但是，生活垃圾分类的相关立法仍然存在层级较低、立法较为分散，部分法律规定缺位等问题。在垃圾分类具体的实施中，社会公众的参与度与分类投放准确率有待进一步提高、管理部门协同有待进一步加强、分类收运体系有待进一步完善、混收混运状况仍然存在。制定《条例》，可以从实施生活垃圾强制分类、扩大垃圾分类投放人范围、拒收拒运制度、细化垃圾分类宣传主体责任、设定垃圾分类违法行为的法律责任等措施，提高立法层级、弥补立法盲区，构建完善的生活垃圾规范化管理体系。

3.破解生活垃圾管理难题的现实需要。

随着城市化进程的加速，越来越多的人口向城市集中，垃圾种类越来越多、垃圾产量日益增加，城市生活垃圾收集、运输、处置任务繁重，压力巨大。2018年，全市累计处置生活垃圾512.0万吨，同比增长5.9%，苏州市区（包括吴江区）2018年全年累计处理生活垃圾量304.88万吨（8352.8吨/日），同比增长6.7%。虽然，在近几年我局着力推进七子山静脉产业园环境提升工程，终端处理困境将有一定程度的缓解，但由于苏州市区生活垃圾量基数庞大，苏州生活垃圾处理终端仍将面临处理能力不足的问题。而实行垃圾分类是缓解生活垃圾处置压力、实现生活垃圾无害化、减量化、资源化的重要举措。

（二）制定《条例》的可行性

1.《条例》的制定有充分的上位法依据。苏州市作为设区的市有相应的立法权限。《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”同时，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第四十二条规定：“对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置。”《中华人民共和国循环经济促进法》第四十一条规定：“县级以上人民政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾分类收集和资源化利用设施，建立和完善分类收集和资源化利用体系，提高生活垃圾资源化率。”《城市市容和环境卫生管理条例》第二十八条规定：“一切单位和个人，都应当依照城市人民政府市容环境卫生行政主管部门规定的时间、地点、方式，倾倒垃圾。对垃圾应当及时清运，并逐步做到垃圾的无害化处理和综合利用。对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理。”《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第三十一条规定：“城市生活垃圾应当按照无害化、减量化、资源化的原则进行处理。县级以上地方人民政府应当按照国家和省有关规定制定具体办法，积极推行城市生活垃圾的分类处理，对垃圾进行分类投放、收集、运输和处置。”上述法律法规为《条例》的制定提供了充分的立法依据。

2.《条例》的制定具有充分的实践基础。

苏州市生活垃圾分类工作开始于2000年，经过十余年的运行，生活垃圾的处置能力和广大市民的垃圾分类意识都得到了明显提高。据问卷调查显示，有98.8%的被调查对象知道生活垃圾需要分类，71.5%的被调查对象知道生活垃圾如何分类。自2012年始，苏州市人民政府通过成立城市生活垃圾分类处置工作领导小组、加大资金投入和出台一系列规范性文件，并于2015年出台《办法》，使垃圾分类工作迈向了法制化、规范化的新阶段。目前，市区开展垃圾分类小区1089个，覆盖率73.58%。农贸市场有机易腐垃圾处置点67个，覆盖率80.3%。完成市区直属党政机关垃圾分类全覆盖。拓展1903家公共机构及相关企业生活垃圾分类工作。建成生活垃圾分类示范片区12个。全面完成2018年度垃圾分类实事项目。完善有害垃圾收运处体系建设，创新搭建“互联网+垃圾分类”新模式。垃圾分类工作经过多年的努力推进，全市上下对垃圾分类工作已形成了较为统一的思想认识，为《条例》的制定奠定了坚实的实践基础。

3.《条例》的制定有兄弟城市先进的立法经验可兹借鉴。

国办发[2017]26号文下发后，被确定为先行实施生活垃圾强制分类的试点城市已陆续出台城市生活垃圾分类的地方性法规，如厦门市人大常委会于2017年8月25日表决通过《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》，该办法设定垃圾分类违法行为的法律罚则、建立生活垃圾计量收费制度、落实生活垃圾处理税收优惠政策、鼓励企业投资生活垃圾资源化和再生产品应用项目、将违反垃圾分类义务的相关信息纳入社会信用信息共享平台等。广州市人大常委会于2017年12月27日表决通过《广州市生活垃圾分类管理条例》，该条例全面推行生活垃圾强制分类、协调推进生活垃圾处理系统各环节建设、建立健全生活垃圾源头减量和分类的综合考核制度、实施垃圾计量收费制度、建立拒收制度和分类指导员制度等，具有较强的可操作性和前瞻性。2019年，《宜春市生活垃圾分类管理条例》、《太原市生活垃圾分类管理条例》施行。宁波、深圳等城市生活垃圾分类管理条例已在征求意见，这些城市的先进立法经验为《条例》的制定提供了大量富有价值的信息。

三、《条例》拟解决的主要问题

《条例》主要依据有关法律法规、参考兄弟城市相关立法、借鉴发达国家和城市的做法，结合我市实际制定，拟解决如下主要问题：

（一）关于生活垃圾分类实施范围和类别问题。生活垃圾分类是一项繁杂的系统工程，涉及每一个社会主体，应在全市普遍推行。《条例》在沿用《办法》本市行政区域（包含农村行政村）的适用范围基础上，将实施对象的范围从原来的个人扩大到城市的公共机构、相关企业，以体现全民参与的原则，强化公共机构和相关企业的示范带头作用，实现区域和对象的全覆盖。第二条规定，“本市行政区域内生活垃圾的源头减量、分类投放、分类收集、分类运输、分类处置以及相关监督管理活动，适用本条例。”涵括了生活垃圾分类从源头到终端的过程。关于生活垃圾分类类别，根据目前苏州分类现状，在第十三条中规定分类为“可回收物、有害垃圾、易腐垃圾和其他垃圾”四大类；但是由于区域特性，目前我市存在生活分类标准不统一的现状，不能一蹴而就，因此在第十四条中规定市市容环境卫生行政主管部门应当制定生活垃圾分类指南，并及时进行修订。具体的分类方式可根据现实情况进行调整。

（二）关于生活垃圾分类部门职责问题。由于《条例》在拟定过程中，《苏州市机构改革方案》公布，《条例》涉及的部分机构的职能有所调整，因此根据机构改革的新的职能划分，重新调整各部门在垃圾分类方面的职能规定，并增加近几年在实施垃圾分类过程中发现的部分部门职能的缺失。如市场监督行政主管部门的职能为“市场监督行政主管部门负责生活垃圾收费的监督管理，指导、督促和考核过期药品的回收与处置，指导协调农贸市场垃圾分类管理工作。”“自然资源和规划行政主管部门负责生活垃圾分类设施建设的用地和规划管理工作。

（三）关于生活垃圾分类处置软硬件建设主体责任和费用保障问题。针对调查问卷显示75.2%的被调查对象认为配套的垃圾分类投放设施设备不完善的情况，《条例》一方面明确市、区两级政府在垃圾分类处置设施规划建设、设备配套配置、技术标准规范等方面的主体责任；另一方面明确政府在公共财政投入方面保障垃圾分类软硬件建设所需基本资金的义务，同时在第三十二条鼓励允许政府采用与社会资本合作等方式促进生活垃圾分类处置设施建设。在沿用《办法》实行的生活垃圾跨区域处置环境补偿制度的基础上，明确稳妥推进生活垃圾收费制度的改革，在第三十条规定“按照谁产生谁付费、多产生多付费的原则，建立计量收费、分类计价的生活垃圾处理收费制度。”调查问卷显示，75.2%的被调查对象认为建立生活垃圾处理收费制度是合理的，显然确立这一制度是顺应民意的做法。

（四）关于生活垃圾源头减量和终端管控问题。《条例》较《办法》增加源头减量和终端管控的条款，突出从源头到终端的全流程管控。在产生环节，针对调查问卷显示的62.6%的被调查对象认为商家使用一次性用品、过度包装的情况比较突出的问题，确立限制制度。在第五章设立专章，通过源头减量、绿色消费、绿色办公等措施引导单位和个人通过多种举措减少生活垃圾的产生。在收运环节，确立限时收运和未达标拒收制度。对未按要求进行分类投放的生活垃圾，应当拒收拒运，并及时向行政主管部门报告。调查问卷也显示，82.6%的被调查对象认为需要建立拒收拒运制度；在处置环节，确立易腐垃圾自行就地处置制度。农村地区生活垃圾在符合规定的条件下实行非经营性自行就地处置。

（五）关于生活垃圾分类的监督管理和法律责任问题。针对调查问卷显示的67.7%的被调查对象认为生活垃圾分类投放环节监管处置力度不够和88.7%的被调查对象认为需要对未按要求分类投放的主体给予相应的处罚的情况,《条例》设定“监督管理”的专门章节来强化生活垃圾分类工作的推进。通过建立生活垃圾源头减量和分类管理综合考核制度，建立全流程信息监管系统、第三方考核等方式强化监督管理。通过设立社会监督员、招募督导员、志愿者等进行垃圾分类的现场督导。同时，在“法律责任”章节，对生活垃圾分类投放、收集、运输、处置、监督、管理等各个环节的责任主体不履行相应义务的行为，设定相应的法律责任，保障责任主体落实主体责任。

四、《条例》的地方特色

《条例》的制定在充分借鉴兄弟城市先进立法经验的基础上，密切结合了苏州经济社会发展的实际，体现了鲜明的地方特色，集中体现在以下四个方面：

一是建立未达标拒收拒运制度。第二十条规定生活垃圾分类投放管理责任人、收集、运输单位和处置单位发现生活垃圾投放不符合分类规定的，可以拒绝接收，并报告市容环境卫生行政主管部门。从而倒逼上一环节的责任人履行好生活垃圾分类的责任和义务。

二是建立生活垃圾的费用保障制度。《条例》第三十条规定，本市按照谁产生谁付费、多产生多付费的原则，建立计量收费、分类计价的生活垃圾处理收费制度；第三十二条规定，政府通过与社会资本合作、投资补助、政府购买服务、特许经营等方式，鼓励和引导社会资本参与生活垃圾源头减量和生活垃圾分类工作。并在第三十四条建立生活垃圾跨区域处置环境补偿制度。

三是建立全流程监督体系。通过搭建网上信息监督平台、建立社会监督员和第三方考核制度、信用管理制度、个人以社会服务抵扣罚款等，实现对生活垃圾分类的实时监督、无缝监管，促使各责任主体按要求开展生活垃圾分类工作。

四是鼓励生活垃圾处置单位投保环境污染责任保险。《条例》第二十二条规定，鼓励生活垃圾处置单位投保环境污染责任保险，充分运用保险工具，以社会化、市场化途径解决环境污染损害，有利于促使企业加强环境风险管理，减少污染事故发生，有利于借助保险“大数法则”，分散企业对污染事故的赔付压力，为修复可能造成的环境污染损害提供保障。

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