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《苏州市城乡规划若干强制性内容的规定》立法后评估报告
来源:苏州市司法局   发布日期:2020-07-01 10:20   访问量:


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摘 要 1
一、规范性文件制定后评估情况总述 2
(一)评估阶段说明 2
(二)评估方法说明 4
二、规范性文件制定后评估内容 5
(一)《规定》制定主体和目的(第一条) 5
(二)《规定》调整的范围(第二条) 6
(三)历史文化名城的规划强制性内容(第三条、第四条、第七条、第八条、第九条) 6
(四)历史文化街区强制性规定(第五条) 11
(五)文物保护单位的强制性规定(第六条) 11
(六)风景名胜区规划强制性内容(第十条、第十一条) 12
(八)关于道路、水体两侧生态控制的规定(第十三条) 14
(九)关于轨道交通建设规定(第十四条) 15
(十)关于附则部分内容(第十五—十七条) 16
三、评估结论 16
(一)合法性方面 16
(二)合理性方面 17
(三)协调性方面 17
(四)可操作性方面 17
(五)立法技术性方面 18
(六)绩效性方面 19
四、评估建议 22
(一)重新厘定管理思路 22
(二)增强《规定》的适应性 22
(三)生态敏感区内已有已批建筑的处置 23
(四)具体评估建议 24


根据苏州市政府的立法计划安排,苏州市自然资源和规划局(以下简称市资规局)按照法定程序对《苏州市城乡规划若干强制性内容的规定》(以下简称《规定》)进行规范性文件制定后评估。

市资规局在评估过程中综合运用了多种评估方法,对《规定》全部十七条文作了逐一分析,对每条其合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性和绩效性等六个方面作了全面评估。经过为期六个月的评估,市资规局认为,《规定》在制定之时,合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性均值得肯定,《规定》的实施,对整个苏州历史文化名城和山水风貌的保护发挥了重要的作用。《规定》实施后,相关内容也被陆续纳入名城保护规划、《苏州国家历史文化名城保护条例》等法律法规和相关文件中,《规定》的制定目的基本实现。随着城市发展和变化,特别是规划管理体制机制即将发生重要变革,强制性内容中原来涉及的各种控制条件,均会有比较大的改变。应当暂时继续施行《规定》,在新国土空间规划管理体制改革完成,重构规划强制性内容,适时对规定进行修改。


《苏州市城乡规划若干强制性内容的规定》

规范性文件制定后评估报告

2013年7月1日,苏州市城乡规划若干强制性内容的规定》施行,《苏州市城市规划若干强制性内容的暂行规定》同时废止。《规定》实施至今已有6年实施期间,我市城乡规划领域的法律、法规和相关规范和实践均发生了重大变化。2019年,市资规局按照《苏州市人民政府2019年立法计划的通知》(苏府〔20196号)(以下简称《通知》)的要求,对《规定》进行规范性文件制定后评估,从合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性、绩效性等六个方面对《规定》的制定质量、实施绩效进行调查分析和评价。通过评估,对《规定》实施以来取得的经验进行总结,分析《规定》本身存在的问题以及在实施过程中出现的问题,在此基础上对《规定》提出继续执行、修改或者废止的建议。

一、规范性文件制定后评估情况总述

(一)评估阶段说明

1.评估准备阶段

按照《通知》要求,由市资规局承担《规定》规范性文件制定后评估的具体实施工作。2019年3月,市资规局成立《规定》规范性文件制定后评估工作领导小组,由市资规局主要领导任组长,分管领导任副组长,相关处室负责人担任工作小组成员,领导小组下设办公室,承担统筹协调、汇总评估意见和建议等工作。为有效保证后评估结论的客观性、公正性和专业性,市资规局将此次评估工作的有关事宜委托给第三方律师事务所,市资规局与律所共同组建《规定》规范性文件制定后评估小组(以下简称评估小组)负责本次评估的具体实施。评估领导小组于2019年3月印发了规范性文件制定后评估实施方案,实施方案明确评估工作分准备、实施、报告形成等三个阶段进行,评估目的是通过对《规定》实施情况的调查研究和评估,了解《规定》实施后取得的成就,发现《规定》实施中存在的问题,判断《规定》制定实施后是否实现了制定目的,总结分析《规定》制定与实施的成功和不足,客观评价《规定》的制定质量。市资规局按规定将评估实施方案以及委托情况向市司法局进行备案。

2.评估实施阶段

2019年3月下旬开始,评估小组正式进入评估的实施阶段。评估小组通过市政府网站发布了规范性文件制定后评估公开征求意见的公告,公布了《规定》规范性文件制定后评估的工作重点等内容。

通过综合运用多种评估方法,评估小组以资源规划主管部门、相关行业行政主管部门为调查对象,向其征求有关《规定》的合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性和绩效性等六方面意见和建议。完成基础评估工作后,评估小组对评估成果进行整理分析,形成《规定》规范性文件制定后评估的初步结论。

3.评估报告形成阶段

在规范性文件制定后评估初步结论的基础上,评估小组多次召开内部讨论会,对初步结论进行真实性、有效性论证,并形成评估报告征求意见稿。评估小组于2019920日召开专家论证会,组织立法规划、环保、古城保护等方面多位专家学者对评估报告征求意见稿进行论证,在此基础上形成规范性文件制定后评估报告。

(二)评估方法说明

在评估过程中,评估小组综合运用多种评估方法:

(1)公开征集意见法,评估小组在网站上发布《规定》规范性文件制定后评估事宜,征求社会各界的意见和建议。

(2)书面征求意见法,评估小组选择各县级市、区资规部门为征求意见对象,就《规定》的相关制度是否落实以及可操作性问题书面征求意见并获得反馈。

(3)座谈会听取意见法,评估小组于201959日、7月10日和920日组织了三场座谈会,邀请了各县市区资规部门、立法专家和行业专家等与会对《规定》的施行及《规定》本身提出相关意见和建议。

(4)立法比较分析法,评估小组主要收集与《规定》相关的上位法、相关规范性文件以及配套制度,分析研究《规定》内容的合法性协调性

(5)文献检索分析,评估小组检索了《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等相关文献,规定内容制定背景、合理性、可操作性等进行全面分析。

6)个案研究法,针对《规定》执行过程中存在的个案进行研究,从而考察《规定内容的可操作性和实施效果

二、规范性文件制定后评估内容

《规定》篇幅较短,除了第一条规定制定目的,第十五条至第十七条为附则相关内容外,其余各条分别就苏州历史文化名城、苏州历史文化街区、文物保护单位、风景名胜区以及其它生态敏感区、轨道交通沿线等区域的规划强制性内容规定,以及文件的适用范围和其他区域参照实施等进行了规范。由于各条之间内容相互独立,所以本评估报告将针对各条款逐条进行“六性”评估。

(一)《规定》制定主体目的(第一条)

通过检索、比照上位法依据,评估小组认为《规定》在制定时的主体具有相应权限,制定目的合理有超前性

1.《规定》的制定主体享有制定权限。根据《江苏省规范性文件制定和备案规定》和《苏州市规范性文件制定和备案审查规定》的规定,市、县(市)、区人民政府可以根据法律、法规制定规范性文件。苏州市人民政府有权根据《中华人民共和国城市规划法》等上位法就城乡规划的编制、审批、管理、实施等内容制定规范性文件。

2.《规定》的制定目的合理《规定》将制定目的确定为为进一步促进城乡建设健康有序发展,其宗旨是保护苏州的核心——历史文化名城,符合当时苏州市经济社会发展状况,有利于历史文化名城的保护。

(二)《规定》调整的范围(第二条)

《规定》第二条对调整范围进行了界定。相比《暂行规定》,规定调整范围在苏州历史文化名城、苏州历史文化街区、文物保护单位、风景名胜区以及其它生态敏感区的基础上,扩充了轨道交通沿线等区域实施的城乡规划和进行建设活动。其调整范围的扩大与我市城市建设的发展有着密切的关系,从实践来看,资规局原规划局一直严格按照《规定要求对上述区域规划和建设活动进行控制在实践中抑制了开发商的建设冲动,对于规范建设行为起到了很好的作用

(三)历史文化名城的规划强制性内容(第三条第四条、第七条、第八条、第九条

虽然规定第四条明确规定“苏州历史文化名城规划强制性内容有……”,但实际上第三条关于苏州历史文化名城保护范围,关于古城内水陆双棋盘格局,第八条关于保护苏州“一城二线三片”内的空间视线走廊的规定,第九条关于街景控制均为历史文化名城规划的相关内容,所以在这部分一并评估。

1.关于历史文化名城保护范围。《规定》第三条规定“一城二线三片”保护范围,在原苏州市城建局于苏州市第八人大常委会2次会议所作《关于苏州市城市总体规划有关情况的汇报》中已有提及,根据《苏州市城市总体规划》(1996-2010)和古城保护专项规划,“一城二线三片”的保护范围符合苏州历史文化名城的保护现状,实践中可操作性较好。

2.关于历史文化名城规划强制性内容。《规定》第四条规定了历史文化名城规划中的强制性内容,该条强调刚性保护,多数条款实践中执行较好,有效地控制了苏州城市的建设规模和建筑风貌同时调研过程中课题组发现,经过多年的发展,现实情况也在发生改变,部分条款需要进行调整以适应当代保护发展的要求。

(1)关于沿河建筑檐口高度的规定。第四条第三项规定“水巷两岸新建临水建筑檐口高度控制在3~6米,不得破坏沿河传统建筑风貌。”这一规定根据水乡传统建筑结构传统高度设定的,在调研中,部分同志认为总体上古城内的高度规定过于机械单白,由于江南水乡建筑的特点,建议规定限制苏州建筑的坡度,而不是对檐口高度进行限制,形成错落有致建筑格局

(2)古城内不能新建大型商贸设施的规定。第四条第五项规定,“古城内除观前、南门地区外,不得新建大型商贸设施。”调研过程中,对于古城内商贸设施的兴建也有不同看法,由于古城内发展旅游业,发展一定量的商贸设施是必须的。但何为大型目前依托地铁站兴建地下商贸设施是否要有规模控制这些问题的存在,需要我们进一步细化相关的规定。

(3)古城内不能建设学校医院的规定。第四条规定“古城内不再新建医院、学校及行政办公楼。现有医院、学校及行政办公楼控制其建筑规模和用地规模的总量,不得扩大。”但实践中,学校、医院等均有扩大建筑规模的情况发生。同时,调研中有的同志认为,当时的规定主要是为了缓解交通压力,但是随着轻轨的发展、预约挂号的兴起,交通问题已经逐渐解决,而且古城内老年人居多,医疗养老需求较大,古城需要大力发展医疗资源。学校亦如是,古城底蕴深厚,教育资源丰富,但近年来由于人口的外迁,很多学校呈萎缩状态,如何吸引人口回流古城,大力发展优质学校资源也是必须的。由于第二产业的迁出,古城内部的空心化程度越来越高,通过增加公共服务设施吸引人口回流也是大势所趋。因此该规定已不符合现今的发展状况,应当进行调整。

(4)关于传统建筑材料及形式的管控。《规定》第四条第十项规定,广场、人行道、传统街巷的地面铺装应当采用传统建筑材料及形式。实践中,规划部门一般只能管到红线、道路宽度、建筑材料等事项,难以实现实际管控。

3. 关于视线走廊的控制。《规定》第八条对空间视线走廊的规划控制进行了规定,2003开始,古城内视线走廊的控制一直比较好,在名城保护规划中对城市建筑高度有更为详细的规定,按照规定控制,基本保持了古城内空间视线走廊的畅通。但是古城外的建筑高度控制因为没有相应的规定,所以从古城内往外看的视线效果不好。

4. 关于河道管理内容《规定》第七条第二款规定严禁破坏水系,河道宽度严格按规划执行,不得随意束窄,不得填塞、占用。”根据《苏州市河道管理条例》(2019)第二十八条第二款“工程设施经批准建设占用河道管理范围的,应当与水行政主管部门签订占用合同,明确占用范围和时间,依法交纳资源使用费用,国防、能源、交通、水利、市政、生态环境保护等公益性设施占用或者已缴纳土地使用权出让金的除外。”以及第三十四条“禁止填堵、覆盖河道。因城市建设确需填堵原有河道的沟叉、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤的,应当按照管理权限,报市、县级市(区)人民政府批准。填堵原有河道的沟叉、贮水湖塘洼淀的,应当按照等效等量原则进行补偿,先行建设水域替代工程或者采取其他补偿措施,所需费用由建设单位承担。”的规定,该条符合上位法规定但在措辞上,不得填塞、占用的提法未考虑临时占河道情况,建议根据上位法规定,改为未经法定程序,不得填堵、占用为宜。

5. 关于古城区街景控制。第九条一项规定不得擅自改变城市道路两侧建筑使用性质,不得破墙开店,不得设置突出开敞式阳台。实践中,擅自破墙开店的情况还时有发生,但城管部门街道发现后,一般能够及时进行处理,违法行为的纠正较为有效。第九条第三项、四项中,关于广告设置的规定,同《苏州市户外广告设置技术规定》(苏规法【20025号)第十三、十四条规定相互协调。同时,第九条规定的事项,大多属于日常监管事项,破墙开店、建设油管烟道广告设置等事项,经过审批的,一般控制情况较好如果报规划审批,根据《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条的规定,应当由城管执法部门进行监管,由于该类违法属于偶发性,监管难度较大。

除了以上几点外,第四条关于工业仓储用地、架空线路管控等其他各款规定,第七条关于古城格局规定,第九条的其他规定强制性规定都得到了有效的执行,其内容被吸收进《苏州历史文化名城保护专项规划(2013-2035)》和苏州国家历史文化名城保护条例之中,在实践中,对古城整体风貌的保护起到了规范和促进作用。这几条的规定,在立法技术上存在一些问题,苏州历史文化名城保护范围单设一条,而后面苏州历史文化街区范围却是在第五条的一款中进行表述,显然上下文在结构安排上不一致。这几个条款均规范了历史文化名城范围内的规划强制性内容,却没有连续的规定,第七和第八条在两个部分设置,又在不同的位置分布,内容结构安排不合理。

(四)历史文化街区强制性规定(第五条)

1.历史文化街区的保护范围同古城保护范围一样,在《苏州市城市总体规划》(1996-2010)等规划中已经确定规定内容与总规规定相一致。

2. 苏州历史文化街区内的建设项目审批均能够严格按照报批程序经相关部门审核并报市政府批准后方可实施。

3. 关于历史文化街区内控制,规定建设项目要从严控制依法逐步拆除影响苏州历史文化街区风貌特征的建筑物、构筑物和环境设施等内容,相对比较原则操作性不强。与苏州国家历史文化名城保护条例二十一条规定相比,历史文化街区的建设控制没有体现核心保护范围与建设控制地带的保护区别实践规划部门对历史文化街区内建设的控制,主要还是依据名城保护规划在进行本条实际成了个原则性规定。

(五)文物保护单位的强制性规定(第六条)

文物保护单位划定保护范围和建设控制地带的规定,符合《文物保护法》十七、十八条的规定。但是第六条第二款“在保护范围内确需新建、改建的建筑,其檐口高度不超过6米;在建设控制地带内新建、改建的建筑,其檐口高度不超过9米,建筑最高高度不超过12米。”的规定,在实践中显得过于死板,缺乏弹性。《历史文化名城保护规划编制办法》《历史文化名城保护规划规范方案GB50357-2005》等上位文件并没有上述要求,在古建筑修复时,如果严格按照该规定执行,则可能会影响建筑的整体风貌。可以考虑给定一个范围,并规定一个高度与坡度的关系,这样可以给后续建筑设计创造留下空间。

(六)风景名胜区规划强制性内容(第十条、第十一条)

《规定》第十条规定了风景名胜区的范围,是根据目前我市已经申报批准的风景名胜区进行列举。《规定》第十一条内容,主要依据《风景名胜区条例》第二十六条、第二十七、第二十八条三十条规定和《苏州市风景名胜区条例》第二十一条之规定制定。其中,第四项第六项内容与上位法完全一致一项、第二项、第三项内容较上位法略有增加,如第三项规定,较《苏州市风景名胜区条例》第二十一条第二款制定增加了禁止建设“住宅、商业用房、餐厅”的规定,但该规定显得过于宽泛,在无上位法的明确授权情况下,存在一定不合理性

《规定》第五项,“在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程,项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。”是依据修订前的《风景名胜区条例》第二十八条所作的规定,但2016年修订后的《风景名胜区条例》第二十八条规定“在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程,项目的选址方案应当报省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门核准。”审批主体由国务院建设主管部门变为了省级建设主管部门,本条应当按照上位法的规定进行修改。

(七)其他生态敏感区规划强制性内容(第十二条

关于其他生态敏感区强制性内容中,争议比较大的是第十二条六项的规定“非水源地沿湖岸线及山体山脚应当划定为公共开放区域,最小距离不得小于50米。沿湖300米范围内除休闲旅游度假设施、水利设施、助航标志外,禁止其它项目建设。”中央环保督察组到苏州督察后,提出该项关于50米、300米的规定没有得到很好执行。

首先,由于沿湖300米范围内大量存在已经供地和建成各类性质建设这些建设不符合规定的要求但实际大量存在。例如,属于生态敏感区范围内的相城三角咀是一个湿地公园,其北侧是居住用地,大部分都在300米范围内;又例如,供地在《规定出台前,是否还可以按照原规划批准建设的问题值得商榷

其次“休闲旅游度假设施、水利设施、助航标志”的范围限定较窄,如市政设施等均提及,很多同志建议增加在不影响生态和景观的前提下,允许市政设施建设的规定

最后上述分析看,第六项规定的合理性不足导致可操作性不强。

十二条其他条款,第一项系其他生态敏感区的范围,第二、三、第五八项与上位法规定没有冲突,实践中落实情况较好。第四项系引用条款。第七项规定虽然与上位法没有冲突,但并非规划可以控制的内容,属于事后监管的范畴,可操作性略差

(八)关于道路、水体两侧生态控制的规定(第十三条

根据《中华人民共和国森林法》(2009)第二十六条规定铁路公路两旁、江河两侧、湖泊水库周围,由各有关主管单位因地制宜地组织造林显然第十三条的规定符合《森林法》的规定的。同时,对比《城市蓝线管理办法》、《城市绿线管理办法》和苏州市城市绿线管理实施细则》(苏府【2003】162号)等规章和规范性文件,《规定内容与该等规章和规范性文件可以协调一致,并无冲突。但评估过程中,就本条规定内容的争议比较,在评估座谈会上,部分同志认为其与《铁路安全管理条例》规定不符铁路安全管理条例二十七条规定铁路安全的范围最大为20米,《江苏省高速公路管理条例》第二十条的规定高速公路隔离栅外缘起三十米,互通立交、特大型桥梁隔离栅外缘起五十米范围为高速公路建筑控制区,而规定第十三条规定的“高速公路两侧各100米、高速铁路两侧各70米、城际铁路两侧各30米”生态廊道里严格限制进行新的建设,两者并不一致。但是评估小组认为,《规定内容系从生态保护的角度考虑的生态保护范围,与《铁路安全管理条例》等规定从安全角度考虑的安全区范围并非同一管理路径。作为生态规划控制的要求,规定并不违反上位法的规定

实践中,由于上位法没有对该等生态保护范围有明确的规定,道路、水体两旁建设控制并非强制要求,是否可以实现有效控制成为实践部门的难点。如苏州站、高铁北站附近,高铁两旁70米范围内并没有任何林地建设,反而有很多已建成的房屋。虽然该条规定的是“严格限制在生态走廊内进行新的建设”,但如何严格限制就完全考验主管部门的意志和能力了。所以,该条规定可操作性不强,在实践中执行有一定困难。

(九)关于轨道交通建设规定(第十四条)

十四条系指引性条款,2016年6月1日,《苏州市轨道交通条例》开始实施,该条第二款规定与《苏州市轨道交通条例》第十二条“鼓励轨道交通的出入口、通风亭和冷却塔等设施以及地下空间,与周边现有或者已经规划的建筑、地下空间相协调、融合。”协调一致。

(十)关于附则部分内容(十五—十七条)

十五条系指引性条款六性并无问题。

十六条规定了其他历史文化名城、名镇、名参照制定相应规定。由于常熟历史文化名城、名镇、名村、古村落等均已经制定了自身的保护规划,实践中均按照保护规划执行。

十七条规定实施时间和《暂行规定》的废止《规定》自2013年5月29日制定,至2013年7月1日正式施行,预留了超过30日公布到实施的期间,符合上位法的规定。

三、评估结论

通过对《规定》在制定当时以及实施过程中的制定质量和实施绩效的评估,评估小组得出以下评估结论

(一)合法方面

依据《中华人民共和国立法法》《江苏省规范性文件制定和备案规定》《苏州市规范性文件制定和备案审查规定》等法律、规章的规定,结合座谈会中各相关部门的意见,评估小组认为,《规定》的制定主体享有相应的制定权限,从整个制定过程来看,《规定》经过起草(含征求社会公众意见)、审核、审议、公布、备案等过程,符合规范性文件制定的正当程序,也契合《苏州市规范性文件制定和备案审查规定》的规范性文件制定程序规定。《规定》设定实施时间符合上位法规定,制定内容在制定当时与上位法规定不存在冲突。但是,随着上位法的修改,部分内容已经与上位法规定不一致,第七条第二款、第十一条第五项的规定。

(二)合理性方面

评估小组认为,《规定》制定理念先进务实,整体体现了公平公正的原则,设置的管理制度整体而言必要且适当,大部分内容具备合理性。但是也有部分条款没有能够充分考虑到保护的实践,设定的规制不够适当,如第四条第三项、第六条第二款、第十一条第三项、第十二条第六项等

(三)协调性方面

通过文献检索,经比对与《规定》同位阶的、配套的规范性文件和相关政策,结合相关部门座谈会的意见情况,评估小组认为,《规定》与其他同位阶规范性文件之间无冲突,且与之配套规范充足。

(四)可操作性方面

通过座谈会以及实地调研,评估小组认为《规定》的文本本身对规范内容的规定明确,整体来讲切合实际、易于执行。但是由于《规定》内容原则性较强,导致了部分条款可操作性较差。如第四条第三、五、十项,第五条第三项、第六条第二款、第七条第二款、第九条第二款、第十一条第三项、第十二条第六项、第十三条等规定的可操作性均有待提高。

(五)立法技术方面

对照《江苏省规范性文件制定和备案规定》《苏州市规范性文件制定和备案审查规定》规定,及比照立法技术规范要求,通过对《规定》的体例、条文之间的内在逻辑关系以及条文的具体用语进行评估,评估小组认为,《规定》在体例上做到结构完整、条款齐全,在条文表述上用语符合汉语规范和法言法语要求、表述基本准确明晰;但是在立法技术方面也存在一些问题。

1.结构安排上的问题。苏州历史文化名城保护范围(第三条)、风景名胜区范围(第十条)单设一条,而苏州历史文化街区(第五条)、其它生态敏感区(第十四条)概念却是在条文中的某一款中进行规定,上下文在结构安排上不一致。从规定内容看,范围和规划强制性内容不一致,统一用单独一个条文表述文中出现的定义和范围较为合适

2. 条文分布上的问题。由于这几个条款均规范了历史文化名城规划强制性内容,实际上第四条、第七条、第八条可以在一条内进行规定,第七条和第八条在两个部分设置,又在不同的位置分布,结构安排存在问题。

3. 词语运用中的问题。在措辞上,《规定》部分措辞过于刚性如《规定》第七条第二款中不得填塞、占用的提法过于僵化,易被理解为在任何情况下都不得填塞和占用。这样理解,显然与上位法规定和《规定》本身意旨不符。应当根据上位法规定,写成“未经法定程序,不得填堵、占用。”

(六)绩效性方面

从2003年暂行规定实施以来,《规定》的实施,对整个苏州历史文化名城山水风貌的保护发挥了重要的作用。《规定》相关内容也被陆续纳入名城保护规划、《苏州国家历史文化名城保护条例》中,《规定》的制定目的基本实现。     

1. 城市格局有序保持。《规定》实施后,苏州历史文化名城保护规划再次修编,各历史文化街区、历史文化名镇、名村等都制定了自身的保护规划。古城内,“水陆相邻、河街平行”的双棋盘式城市格局也一直延续保存至今,苏州仍原真性地保存唐宋时代城市格局,可以说是中国历史文化名城中,整体格局保护得最好的城市之一。古城外苏州传统山水格局有效保持,风景名胜区和其他生态敏感区的风貌得到有效控制,沿太湖、阳澄湖周边建设的控制虽有瑕疵,但整体来讲实现了保护的目的。

2. 古城风貌保护成绩斐然。《暂行规定》和规定内容逐步落实到《历史文化名城保护规划》中20多年来对规定内容和保护规划的严格执行,保持了古城整体良好的尺度感和优美的城市天际轮廓线。高度控制上,对新建筑的高度确定为以三层为主、四层为辅的基本高度。少数主干道两侧和没有文物古建的地区,根据用地环境情况可适当提高高度,但最高不得超过24米。古城内北寺塔依然是唯一的制高点,从塔上望去,整个古城看上去都是低矮的、老旧的建筑,高度控制的成果有目共睹。城市色调、建筑形态控制上,城市风格保持了黑白灰的主色调,城市建设也在主管部门的控制下,保持原地、原高度、面积、原工艺翻建。《规定》内容得到了有效的落实。

3.国内外的普遍肯定和赞誉。苏州历史文化名城的保护的到了世界范围内的肯定。先后获得了包括世界建筑师大会和28 届世界遗产大会等众多国内外著名专家的普遍肯定和赞誉。2012年8月,苏州成为国家历史文化名城保护示范区,这是国内第一个国家历史文化名城保护示范区,也是目前唯一一个历史文化名城保护示范。2014年苏州荣获“李光耀世界城市奖”。可见苏州名城保护的实践,为全国乃至全世界历史文化名城的保护提供苏州经验和苏州做法。

综上《规定》的制定和实施在苏州城市风貌保持中发挥了重大的作用,但我们也可以看得到,随着时代的变化,古城发展现状与《规定》的制定背景已大不相同,《规定一些比较原则的要求,不同程度上出现了可操作性差在实践中没有能够得到有效执行的问题,建议暂时留用《规定》,待苏州国土空间规划编制完成后,结合新修订的《土地管理法》以及相关新的法律法规,重构规划强制性内容,适时对《规定》进行修改。

根据上述评估结论,课题小组就《规定》内容“六性”评估结论制作逐项评估表如下:

合法性

合理性

协调性

操作性

技术性

绩效性

第一条

第二条

第三条

第四条

第五条

第六条

第七条

第八条

第九条

第十条

第十一条

第十二条

第十三条

第十四条

第十五条

第十六条

第十七条

注:上表,对每个条文的“六性”进行了评估其中,肯定性评价的条文,在对应项目下,条文内容存在部分存在否定性评价的,在对应的项目下打

四、评估建议

根据上述评估结论,评估小组在建议暂时留用《规定》的同时,也提出了一些具体的修改方向和建议

(一)重新厘管理思路

中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,正式建立国土空间规划体系并监督实施,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”。规划管理的体制机制将发生重大变化,如风景名胜区、生态敏感的保护均将通过生态保护红线的划定来进行保护。根据自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》,省国土空间规划中,也将体现地方特色的自然保护地体系和历史文化保护体系。在国土空间规划编制完成后强制性内容中原来涉及的各种控制条件均会有比较大的改变,调研中反映出的《规定》制定背景发生了变化、建筑高度控制存在不合理问题,也会因新的更为合理的管理体系的出台而得到改变。新的规划管理体制下,应当按照新的立法理念要求,重构规划强制性内容,适时修改《规定》的相关内容。

(二)增强《规定》的适应性

通过评估可以看出,《规定》中,很多内容系对上位法的强调与重新表述上位法的引用中又加入了一些管理所需的内容,而正是这些上位法规定基础上加入的内容,部分存在操作性不强和实施不到位的情况。所以评估小组建议,在未来规定修改中,对于风景名胜区道路湖泊周边轨道交通的规划要求,尽量采用指引性条款,而不再管理内容作出具体规定。这样既可以避免制定时与上位法存在不一致,也可以避免上位法调整时,《规定内容与之产生冲突。同时对古城风貌的保护也是一样,如果某些强制性内容已经体现在《苏州国家历史文化名城保护条例》中的,则可以不再进行具体表述,增加规定的适应性。

(三)生态敏感区已有已批建筑的处置

此次评估中,争议比较大的问题包括古城区内建筑檐口高度控制和其他生态敏感区、沿湖、道路两侧区域建设控制的问题其中,最大的争议点还是集中在了“非水源地沿湖岸线及山体山脚应当划定为公共开放区域,最小距离不得小于50米。沿湖300米范围内除休闲旅游度假设施、水利设施、助航标志外,禁止其它项目建设”这一规定上。综合评估过程中各地、各部门提出的意见,评估小组建议

1. 条款应当继续保留无论是从“法不溯及既往”的法治基本原则,还是从实践操作的角度来讲,该项规定应当继续保留,特别是关于“非水源地沿湖岸线及山体山脚应当划定为公共开放区域,最小距离不得小于50米”的规定,应该严格执行。该条款对于开放区域划定和生态敏感区内建设控制,对于生态系统、景观风貌的保持具有十分重要的意义与此同时,由于各部门间规定不一致,对于如何划开放区域和禁止何等项目建设方面,还需要进行进一步的明确。比如,沿湖300米范围内,除了休闲旅游度假设施、水利设施、助航标志外,进一步研究可以增加允许建设何种“市政设施”。

2. 在生态敏感区内已有或已批准建设应当逐步更新。“法不溯及既往”,由于很多不符合规定建设均是在《规定出台前已经存在的,而且部分村庄等已经长期存在,部分建设也取得了合法审批手续,如果一律视为违章建设进行处置,从信赖利益保护角度出发,对于建设主体来讲是不公平的。为了保持该部分地区的生态,对于有合法手续已建或已批未建,可以满足生态保护要求的,进行必要的改造和适度建设;无法满足生态保护要求的,建议政府及时回收、搬迁、置换。

(四)具体评估建议

原文

修改建议

第四条(三)水巷两岸新建临水建筑檐口高度控制在36米,不得破坏沿河传统建筑风貌。

建议:规定限制建筑的坡度,对于檐口高度进行双向控,即同时控制最低和最高的高度,并限定其比例关系

第四条(六)古城内不再新建医院、学校及行政办公楼。现有医院、学校及行政办公楼控制其建筑规模和用地规模的总量,不得扩大。

建议修改为:古城内新建医院、学校及行政办公楼或者对现有医院、学校及行政办公楼进行扩建的,应当符合规划要求,并对其交通影响进行评价后方可实施

第四条(十)广场、人行道、传统街巷的地面铺装应当采用传统建筑材料及形式。

建议删除

第六条第二款 在文物保护单位主体范围内严禁一切危害文物安全及有碍观瞻、破坏环境风貌的活动。苏州历史文化名城保护范围内的文物保护单位,在保护范围内确需新建、改建的建筑,其檐口高度不超过6米;在建设控制地带内新建、改建的建筑,其檐口高度不超过9米,建筑最高高度不超过12米。

同上述对第四条第三项规定建议

第七条第二款 严禁破坏水系,河道宽度严格按规划执行,不得随意束窄,不得填塞、占用。

建议修改为“严禁破坏水系,河道宽度严格按规划执行,不得随意束窄,不得擅自填塞、占用。”

第九条(二)沿街、沿河不得设置有碍景观、市容的锅炉房、烟囱、油烟道等附属设施和公交信号、有线电视、配电等各类控制箱

建议增加城管部门根据《苏州市市容市政和环境卫生条例》等规定进一步加强日常监管。

第十一条(五)在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程,项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准

建议修改为“在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程,项目的选址方案应当报省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门核准。”

第十二条(六)非水源地沿湖岸线及山体山脚应当划定为公共开放区域,最小距离不得小于50米。

沿湖300米范围内除休闲旅游度假设施、水利设施、助航标志外,禁止其它项目建设。

建议根据国土空间总体规划等有关要求,修改完善相关强制性内容

第十三条 沿太湖(太湖国家旅游度假区、太湖新城除外)、阳澄湖纵深1公里、高速公路两侧各100米、高速铁路两侧各70米、城际铁路两侧各30米,及总体规划划定的生态廊道中,合理建设生态防护林,严格限制在生态走廊内进行新的建设。

同上

第五条、第十二条

建议将条文中关于历史文化街区、其它生态敏感区范围的规定,建议单独成条。

其他

建议调整条文的顺序,将第四条、第七条、第八条的内容进行合并。


附件

苏州市城乡规划若干强制性内容的规定

第一条  为进一步促进城乡建设健康有序发展,根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规、规章,结合本市实际,制定本规定。

第二条  本市行政区域内的苏州历史文化名城、苏州历史文化街区、文物保护单位、风景名胜区以及其它生态敏感区、轨道交通沿线等区域实施城乡规划和进行建设活动,应当遵守本规定。法律、法规、规章另有规定的,从其规定。

第三条  苏州历史文化名城保护范围是:一城(古城——护城河以内)、二线(山塘线、上塘线)、三片(虎丘片、留园片、寒山寺片)(见附图)。

第四条  苏州历史文化名城规划强制性内容有:

(一)不得新增工业、仓储用地,现有工厂、仓储不得扩建,并应当根据规划更新改造。

(二)不得新建水塔、烟囱、电视塔、微波塔等构筑物。

(三)水巷两岸新建临水建筑檐口高度控制在36米,不得破坏沿河传统建筑风貌。

(四)不得新建架空线路,同类管线合并入地;新的建设项目实行雨污分流,污水排放管道必须按要求接入城市污水收集系统。

(五)古城内除观前、南门地区外,不得新建大型商贸设施。

(六)古城内不再新建医院、学校及行政办公楼。现有医院、学校及行政办公楼控制其建筑规模和用地规模的总量,不得扩大。

(七)干将路、人民路两侧50米范围内新建建筑檐口高度不超过20米,建筑最高高度不超过24米。

(八)干将路、人民路以外的其他道路红线宽度在大于等于24米的道路两侧50米范围内沿街界面建筑檐口高度,按二分之一道路宽度控制,建筑最高高度不超过18米;红线宽度在大于等于18米且小于24米的道路两侧30米范围内沿街界面建筑檐口高度,按二分之一道路宽度控制,建筑最高高度不超过15米。

古城内除上述各项规定以外的其它地区:住宅必须按双坡屋顶处理,建筑层数不超过3层,檐口高度不超过9米,建筑最高高度不超过12米;公共服务设施及其它建筑檐口高度不超过12米,建筑最高高度不超过15米。

(九)建筑色彩应当以黑、白、灰为主,体现淡、素、雅的城市特色。

(十)广场、人行道、传统街巷的地面铺装应当采用传统建筑材料及形式。

第五条  苏州历史文化街区规划强制性内容有:

(一)苏州历史文化街区是指平江、拙政园、怡园、山塘、阊门5个历史文化街区(见附图)。

(二)苏州历史文化街区内的建设项目要从严控制,严格按照报批程序经相关部门审核并报市政府批准后方可实施。

(三)影响苏州历史文化街区风貌特征的建筑物、构筑物和环境设施必须依法逐步拆除,新建建筑必须采用苏州传统的建筑设计手法。

第六条  文物保护单位分3类划定保护范围(包括重点保护范围)和建设控制地带,依照文物保护有关规定进行严格管理。

在文物保护单位主体范围内严禁一切危害文物安全及有碍观瞻、破坏环境风貌的活动。苏州历史文化名城保护范围内的文物保护单位,在保护范围内确需新建、改建的建筑,其檐口高度不超过6米;在建设控制地带内新建、改建的建筑,其檐口高度不超过9米,建筑最高高度不超过12米。

第七条  古城内不得破坏水陆双棋盘格局,保持古城传统空间肌理,严格控制道路宽度。

严禁破坏水系,河道宽度严格按规划执行,不得随意束窄,不得填塞、占用。

第八条  严格保护苏州“一城二线三片”内的空间视线走廊。规划确定的空间视线走廊不得遮挡。规划确定的标识物周围划定的范围内不得建造超过其高度三分之一的建筑物。

第九条  古城区街景控制要求:

(一)不得擅自改变城市道路两侧建筑使用性质,不得破墙开店,不得设置突出开敞式阳台。

(二)沿街、沿河不得设置有碍景观、市容的锅炉房、烟囱、油烟道等附属设施和公交信号、有线电视、配电等各类控制箱。

(三)建筑物屋顶严禁设置广告、构筑物、各类字牌。

(四)广告不得破坏原建筑风貌,不得遮挡原建筑物的细部处理,广告、灯箱在建筑设计中必须统一考虑,严格按设计位置设置。

(五)沿街建筑设置空调,必须进行隐蔽处理,不得影响建筑立面效果,沿人行道的底层立面不得设置空调。

第十条  风景名胜区主要指:石湖、木渎、东山、西山、光福、同里、甪直、虞山八个国家级风景名胜区和虎丘、枫桥两个省级风景名胜区。

第十一条  风景名胜区规划强制性内容有:

(一)在风景名胜区内严禁开山、采石、开矿、开荒、填湖、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动。

(二)禁止违反风景名胜区规划,在风景名胜区内设立各类经济开发区、工业集中区,建设影响景区环境的生产性企业以及污染环境、破坏景观、侵占水面、妨碍游览的工程项目和设施。

(三)禁止在风景名胜区核心景区内及游人集中的游览区建设宾馆、招待所、度假村、疗养院、住宅、商业用房、餐厅、培训中心以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物。对已有的不符合风景名胜区规划的项目和设施应当限期治理或者依法拆迁。

(四)禁止在风景名胜区保护地带内修建污染环境、破坏景观、妨碍游览的工程项目和设施。

(五)在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程,项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。

(六)在风景名胜区进行建设活动的,建设单位、施工单位应当制定污染防治和水土保持方案,并采取有效措施,保护好周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌。

第十二条  其它生态敏感区规划强制性内容有:

(一)其它生态敏感区主要指:西部山体、四角山水楔形绿地和城镇体系中的生态走廊等(天平山、灵岩山、天池山、阳山、穹窿山、七子山、清明山、东山镇所属山体、金庭镇所属山体、香山、凤凰山所属山体等和太湖、澄湖、独墅湖、春申湖、阳澄湖、石湖、西塘河、三角咀、傀儡湖、昆承湖、淀山湖、汾湖等)。

(二)区域开发中,应当保护生态敏感区,减少对野生动植物的破坏,做好水土保持工作,提高绿化覆盖率,严格保护自然水域,保证一定的水面率,加强湿地保护。

(三)其它生态敏感区内不得新建工矿企业,其他建设项目从严控制。

(四)太湖水源、阳澄湖水源按照国家、省、市有关太湖、阳澄湖水源水质保护规定执行。

(五)对水源地应当采取保护性措施。控制岛屿上的建设,避免沿湖开发,不得围湖造地。

(六)非水源地沿湖岸线及山体山脚应当划定为公共开放区域,最小距离不得小于50米。

沿湖300米范围内除休闲旅游度假设施、水利设施、助航标志外,禁止其它项目建设。

(七)不得破坏生态敏感区的防洪、排涝能力和自净能力,不得破坏生物资源和生态环境。

(八)生态敏感区内的任何建设,要从严控制,维护自然风貌环境,保持生态平衡。

第十三条  沿太湖(太湖国家旅游度假区、太湖新城除外)、阳澄湖纵深1公里、高速公路两侧各100米、高速铁路两侧各70米、城际铁路两侧各30米,及总体规划划定的生态廊道中,合理建设生态防护林,严格限制在生态走廊内进行新的建设。

第十四条  轨道交通沿线建设按照轨道交通管理有关规定执行。

轨道交通出入口、风亭等辅助设施应当与周边建筑物结合建设,无法结合建设而需沿街设置的,应当与城市景观风貌相协调。

第十五条  对于违反本规定的行为,依照有关法律、法规、规章的规定处理。

第十六条  常熟历史文化名城和省级以上历史文化名镇、名村和市政府公布的其他古镇、古村落、历史文化街区参照本规定制定相应规定。

第十七条  本规定自201371日起施行。苏州市人民政府2003429日颁布的《苏州市城市规划若干强制性内容的暂行规定》同时废止。



附件:


《苏州市城乡规划若干强制性内容的规定》立法后评估报告

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