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《苏州市社会救助实施办法》规范性文件后评估报告
来源:苏州市司法局   发布日期:2022-02-16 15:52   访问量:

2020年6月,苏州市民政局根据《苏州市人民政府2020年立法计划的通知》(苏府〔2020〕42号)的统一部署和市政府第124号令《苏州市规章立法后评估办法》的具体要求,组织开展对《苏州市社会救助实施办法》(以下简称《办法》)的立法后评估工作,并将后评估的专业事项委托第三方评估机构组织和完成。

在本次评估活动中,评估小组和受托机构综合运用网络征集意见、实地考察调研、问卷调查、召开座谈会、立法比较分析、数据分析、文献检索以及专家论证等各种评估方式开展评估工作,对《办法》的合法性、合理性、协调性、立法技术性、可操作性和绩效性六方面进行全面、系统、充分的评估。

从评估结果看,《办法》在立法主体、立法程序、立法内容等方面合法有效,具体内容设计合理,用语比较规范,逻辑较为严谨,具体措施可操作性强,与同位阶的其他文件协调性较好。从《办法》实施效果看,《办法》的贯彻落实对保障苏州市社会救助工作起到了至关重要的作用,有效提升了苏州市社会救助兜底保障水平,是一部较好的地方政府制定的规范性文件。

同时,《办法》在实施中也暴露出一些问题:在规范内容方面,由于上位法的后续制定与修订,《办法》的部分规定与上位法不一致;在立法技术方面,部分条款表述不够明确,部分条文不够精简;随着社会救助工作不断深化,制度不断完善,《办法》部分内容有所落后,影响了《办法》的实际实施效果。

通过《办法》后评估工作的开展,评估小组认为,应对《办法》进行修改,但《办法》的上位法及相关国家政策都仍处于快速变革阶段,有关实施问题可以通过调整具体实施措施或者创新工作方式方法实现,待国家相关制度明朗后,再对《办法》予以全面修订完善。同时,针对《办法》暴露的问题,评估小组提出如下修改意见:第一、考虑调整《办法》框架,精简条文;第二、完善《办法》中对临时救助制度的规定;第三、考虑重新整合低保边缘困难人员救助制度,将其纳入低保制度;第四、进一步鼓励社会力量参与社会救助。

自《苏州市社会救助实施办法》(以下简称《办法》)2016年1月1日实施已经5年,根据《苏州市规章立法后评估办法》(2011年苏州市人民政府令第124号)及《苏州市人民政府2020年立法计划的通知》(苏府〔2020〕42号)等有关规定要求,现开展《办法》规范性文件项目后评估工作。

一、评估目的

《苏州市社会救助实施办法》贯彻了《社会救助暂行办法》及《江苏省社会救助办法》等文件精神,改善了之前苏州市社会救助政策缺乏统一、兼容、系统的顶层设计,存在“碎片化”矛盾的问题。《办法》的出台,是苏州市推进民生领域依法行政的重要举措,也是以法治方式推动苏州市民生保障制度建设的重要成果。《办法》的实施,构建起了由政府领导民政、应急、人社、医保、教育、住建、财政等多部门联动、社会力量参与的社会救助工作协调机制,确保了各项救助法规和政策落地、落细、落实,进而真正编密织牢社会最后一道“安全网”。现阶段《办法》在苏州市全面施行,依据规定对《办法》进行后评估。

本次评估的目的为以下两点:

第一,评估《办法》相关制度设计是否科学、合理,是否适应当前的新形势、新要求,是否与其他法律、法规存在冲突,为《办法》的今后修改完善提供依据。

第二,通过评估总结《办法》实施过程中的经验和不足,对《办法》提出科学、全面的修改完善建议。

二、评估工作概况

立法后评估工作的开展包括准备阶段、实施阶段和评估报告形成阶段。

1.评估准备阶段(2020年6月)

1)成立评估工作小组

评估小组由苏州市民政局等部门牵头成立,成员由苏州市民政局、人社局、教育局、医保局、住建局、应急局、财政局等部门相关人员、受委托评估机构(苏州益星丰管理咨询有限公司)业务负责人以及专家组成。

2)召开评估工作协调会

2020年7月8日,以苏州市社会救助联席会议办公室名义召集苏州市民政局、市教育局、市财政局、市人社局、市住建局、市卫健委、市应急局、市医保局、团市委、市总工会、市妇联、市残联、市红十字会、市慈善总会等部门的相关人员,召开后评估工作专题协调会。该会议主要介绍了《办法》的概况及后评估工作的具体推进计划和相关要求。

2.评估实施阶段(2020年6月-2020年8月)

1)网络征求意见

2020年8月4日,市民政局发布网络公示,公示为期30日,公示地点为苏州市人民政府网站。以此收集社会公众对《办法》施行以来的实施绩效、存在问题及其他影响因素的意见,为《办法》的修改、完善提供有益借鉴。

2)实地考察调研、发放问卷

为了全面了解《办法》的实施情况,评估小组针对相关部门及机构展开调研走访问卷工作,收集社会公众、政府管理部门及相关社会机构对《办法》施行以来的实施绩效、存在问题及其他影响因素的意见建议,为其修改、完善提供有益借鉴。了解执行部门和执行机构在《办法》具体操作过程中遇到的困难与不足,从而进一步完善《办法》的落实工作。

问卷于2020年8月12日在苏州市人民政府网站公告,并要求在9月15日之前完成问卷。回收到的问卷共计为52679份,其中,回收有效大众问卷4011份(受救助者对象1279份,普通大众2732份),低保3038份、教育救助42917份、医疗救助1993份、就业救助332份、住房救助388份。调查范围广泛,问卷收集充分。

3.形成评估报告阶段(2020年8月-2020年10月)

1)编制评估材料

汇总前期《办法》征求及走访调研成果,查阅相关资料,编制后评估报告,并报送后评估领导小组成员单位初审。

2)修改完善评估报告

2020年10月23日,后评估领导小组召开专题会议,汇总了各成员单位对《报告》初审意见,受委托评估单位根据初审意见修改完善评估成果。形成最终评估成果草案后,报送苏州市司法局并完成评估。

三、立法后评估内容

在经过为期4个月的评估工作之后,现将《办法》的评估结果呈现为以下六个方面:

(一)合法性评估

根据规范性文件规范化管理的有关规定,对《办法》的制定程序和法律、政策依据进行分析评估,《办法》与上位法的指导原则和立法精神相衔接,制定和实施具有合法性。

1.制定主体合法

《江苏省规范性文件制定和备案规定》(以下简称《规定》)第三条明确“规范性文件由本省行政机关依照法定权限和规定程序制定,本省行政机关包括地方各级人民政府”,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条明确“县级以上的地方各级人民政府有规定行政措施、管理本行政区域内民政工作的职权”。苏州市人民政府作为《办法》的制定主体,合法。

2.制定程序合法

《办法》由苏州市民政局会同财政、教育、人社、住建、卫计、工会、残联等社会救助管理部门起草,2015年1月至5月,以书面征求意见、座谈会、论证会等多种形式,广泛听取了有关机关、组织和公民的意见,形成草案送审稿。送审稿报送市政府法制办后,法制办于2015年8月中旬发文征求有关部门和县市区对送审稿的意见,并向社会公开征求意见。根据反馈,法制办会同市民政局对《办法》送审稿进行了修改。其间,就《江苏省社会救助办法》中规定的医疗救助制度与苏州市现行医疗救助制度衔接问题,法制办又组织市民政局、人社局进行会商合议,最终形成《办法》草案。2015年11月16日,《办法》在苏州市政府第45次常务会议上审议通过;2015年11月19日,《办法》以苏府规字〔2015〕5号印发,于2016年1月1日起正式实施。

《办法》的制定,有序地履行了法定规程,符合《规定》相关要求,制定程序合法。

3.内容合法

基于《办法》的主要内容是在苏州市贯彻落实《江苏省社会救助办法》,《办法》大体参照了《江苏省社会救助办法》的基本框架,内容充分贯彻落实国家、省系列社会救助新政策。同时,整合了苏州市2005年、2008年出台的《关于进一步完善苏州市城乡社会救助体系的实施意见》、《关于进一步加强社会救助体系建设的意见》两个规范性文件的内容,保留了“苏州特色”的救助政策及保障机制,进行了本地化政策创制。

经对照前述上位法与相关政策,并结合《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》、《江苏省行政程序规定》、《江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序规定》等有关规定,制定之时,《办法》内容符合法律、法规、规章的规定,没有发现违规违法扩张权力、减免应有责任等现象。与法律、法规不矛盾、不抵触,政策之间“不打架”。

不过,在《办法》施行之后,国务院机构改革对政府组成部门、其他机构予以了调整,《社会救助暂行办法》于2019年进行了对应的修订,在相关条款中修改了涉及的部分行政主体的名称,使得《办法》部分条款存在与上位法“不一致”的情况。

另外,社会救助制度具有其外在开放性,在社会救助方面国家层面还陆续出台了一些新规新策,实际改变了《办法》中部分救助制度的实施。如,《办法》第二十二条规定对无劳动能力、无生活来源且无法定赡(抚、扶)养义务人,或者其法定赡(抚、扶)养义务人无赡(抚、扶)养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人,给予特困人员供养。《民政部、财政部关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》则将特困人员救助供养覆盖的未成年人年龄从16周岁延长至18周岁,有了明确的冲突。

以上“不一致”与《办法》本身文本质量的关联性较低,因此,仍应认为《办法》内容具备充分的合法性。

(二)合理性评估

根据对《办法》具体规定的规范性分析,《办法》所规定的管理措施充分体现了社会救助制度“托底线、救急难、可持续”的基本方针,体现了以人为本的原则,总体上具备合理性。

第一,《办法》拓展了保障范围与惠及对象,力求应保尽保,充分体现了“托底线”的方针。首先,较相关上位法,《办法》增加了低保边缘困难人员救助制度,适当地扩大了社会救助兜底的覆盖面和保障面,将低保以外的其他无业重残、三四级精智残和低收入家庭中的一户多残、依老养残等重病重残以及特殊困难残疾人,纳入生活救助范围,并针对不同困难职工规定了三种类型的救助制度,充实了苏州市社会救助体系。

此外,《办法》将新市民纳入保障范围,规定持有当地居住证的且满足在居住证所在地连续稳定就业、连续参加社会保障、稳定居住年限条件的非本地户籍人员,在遭遇生活困难时可向所在地政府提出临时救助申请。《办法》规定各级政府将探索建立对已取得居住证的非户籍常住人口的救助制度;已建立流动人口积分管理的地区,要积极探索根据积分来划定救助对象范围和提高救助标准。

第二,《办法》细化了配套制度与执行流程,力求救助及时,充分体现了“救急难”的方针。《办法》强调了主动发现主动救助机制,明确乡镇人民政府、街道办事处应当建立健全社区网格化管理制度,及时了解掌握居民的生活情况,发现符合相关救助条件的人员,应当主动帮助其提出救助申请,形成早发现、早介入、早救助机制。提出了县级民政部门可通过设立“12349”民政公益服务热线或者利用当地“12345”便民服务热线,建立困难家庭咨询政策、申请救助和报告急难情况的绿色通道。规定了建立完善“一门受理、一表登记、协同办理”的基层社会救助管理服务机制,明确受理、分办、转办、反馈流程和办结时限,及时登记、受理、转办申请事项。

第三,《办法》完善了各类保障制度与动态调整机制,充分体现了“可持续”的方针。《办法》对救助主体责任、救助资金安排做出规范,规定县级政府应当完善社会救助资金、物资保障机制,将救助资金和工作经费纳入财政预算;规定各级政府应实现本级间的救助信息互联互通、资源共享;明确根据本市经济社会发展水平对社会救助标准实施动态调整机制;健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制,鼓励社会力量发挥所长,拓展救助边界。

(三)协调性评估

通过文献检索并结合协调会的意见,评估小组认为,《办法》与同位阶的其他文件协调性较好,使《办法》的实施更加完善,符合社会救助工作现实需求与特点。

《办法》出台后,各有关部门制定的一系列文件,细化《办法》实施规范,完善认定标准、具体救助方式等内容,社会救助政策基本覆盖各类困难群众,城乡一体、分层递进的综合性救助制度体系更加完善。临时救助方面,《办法》第六十七条规定各级人民政府应制定临时救助实施细则,明确临时救助申请条件,细化救助标准,规范办理流程,严格制度管理。2016年初,苏州市修改出台《苏州市临时救助实施办法》,对救助认定、救助标准、救助实施等内容进行明确。2019年,出台《关于进一步加强和改进临时救助工作的实施意见》,再度升级临时救助的“救急补缺”、“堵漏”作用,救助标准最大额由原来的5000元左右提高到5万元,程序进一步简化。特困人员救助方面,《办法》第二十条对救助对象的范围作出了界定,与2017年出台的《苏州市特困人员认定办法》依然协调,而《苏州市特困人员认定办法》又在第五条、第六条中对于特困人员标准中的“无劳动能力”、“无生活来源”的含义进行了细化明确,使得《办法》在实践中更易适用。

(四)可操作性评估

《办法》所安排的保障机制全面有力,所规定的救助程序高效便民,切实地促进了具体措施实际落地,具有良好的可操作性。

1.保障机制全面有力

一是组织保障。《办法》赋予民政部门统筹牵头的职责,要求县级以上地方人民政府建立社会救助联席会议制度,健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制,统筹各项社会救助政策和标准,整合优化社会救助资源。二是救助资金保障。《办法》要求县级以上地方人民政府完善社会救助资金、物资保障机制,将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算。三是救助手段保障。《办法》要求县级以上地方人民政府按照国家统一规划建立社会救助管理信息系统,实现社会救助信息互联互通、资源共享。四是救助力量保障。《办法》要求乡镇人民政府、街道办事处明确社会救助经办机构,落实经办人员,具体承办有关社会救助的申请受理、调查审核等事项。

2.救助程序高效便民

《办法》在各救助制度的分章中清晰地规定了受助对象范围与救助标准,易于对应人群进行识别;规定了申请、审核、批准的流程,易于实际操作。同时,于总则中推行“一门受理、一表登记、协同办理”的申请机制,明确受理、分办、转办、反馈流程和办结时限,要求及时登记、受理、转办申请事项,方便群众求助。此外,推行主动发现机制,要求社区层面及时了解掌握居民生活情况,发现符合相关救助条件的人员,应当主动帮助其提出救助申请,早发现、早介入、早救助,并于特困人员供养、临时救助的分章中进行了有针对性的具体规定,切实帮助有困难的群众尽快脱困,保障其基本生活权益。

(五)立法技术性评估

从《办法》条文的整体情况分析,其立法技术较为规范,内容较为细致周全,逻辑结构相对严密,用词表述较为准确,促进了《办法》的正确、有效实施。

《办法》确立了以最低生活保障、特困人员供养、低保边缘群体救助、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等9项救助制度为主体,社会力量参与为补充的“9+1”制度框架,构建了一个分工负责、相互衔接、协调实施,政府救助和社会力量参与相结合的社会救助制度体系。《办法》所规定内容安排细致全面,分章按序规定,结构较为清晰完整。并且,《办法》通过各种明确规定使得各救助制度之间得以有效衔接。例如,《办法》第五十七条强化了最低生活保障制度与就业救助制度的衔接,规定对实现就业的最低生活保障人员,在核算其家庭收入时,可以扣除必要的就业成本;最低生活保障人员就业后家庭人均收入在当地最低生活保障标准1.5倍以内,并且主动申报退保的,县级人民政府民政部门可以继续给予其家庭3个月的最低生活保障金。

但是,随着社会进步与社会救助理论研究的深入,社会救助制度不断完善,部分《办法》结构框架与表述方式也具有可改进之处。《办法》所规定的9+1”制度下,在每个章节内部都完整规定了制度的救助对象、救助方式、救助程序等内容,各制度内容较完备、系统。但是,由于部分救助制度之间在救助程序与救助对象上具有相当大的重合性,因此,《办法》条文的精简性受到了影响。

另外,医疗救助制度一章,《办法》条文的规定较为模糊,未对不同医疗救助对象的救助方式和救助标准作出较为明确的规定,而是在第四十条要求在办法印发后6个月内确定、报批后实施。这样的规定,使得医疗救助制度的实际内容在《办法》中没有得到真正的体现,应进行明确。

(六)绩效性评估

《办法》的施行使得苏州市的社会救助工作迈入规范化、法治化、体系化发展的新阶段,《办法》规定的各项社会救助制度得到了切实落地,全面、有力保障了困难群众基本生活,有效提升了苏州市社会救助兜底保障水平,为全市人民兜牢了基本民生保障底线。

1.低保、低保边缘、特困、临时救助水平提升

1)《办法》保障了各救助制度依法实施,资格审核、资金发放、动态管理等程序环节受到严格规范,财产核对、长期公示等制度被良好落实,有力保障了困难群众基本生活。根据问卷调查的数据统计,受调查的救助对象中接近100%的人认为其救助得到了及时、足额的发放,认为政府提供的救助对改善其基本生活困难起到了帮助。

(以下附问卷调查结果)

2019年,苏州市享受政府生活救助(补贴)对象5万户5.6万人。其中,城乡低保1.27万户1.88万人(城市7706人,农村10901人),发放救助资金约1.95亿元(城市8627.24万元,农村10849.23万元);特困人员2990户3002人(集中供养2229人,分散供养777人),共发放救助资金3308.22万元,平均每人每月945.31元;低保边缘重病困难对象9082户9638人,发放救助资金8007万元。享受残疾人生活补贴对象2.5万人,发放补助共2.13亿元。经政府救助、社会帮扶后,低保家庭人均年收入达到18851元。

特困职工救助方面,《办法》实施以来至2019年底,苏州市总工会共救助特困职工470户,发放生活补贴、水电补贴、临时物价补贴等合计490多万元,符合条件的特困职工家庭还享受政府相关救助,包括大病实时救助、保障房待遇、子女学费减免、就业扶持等,为困难职工家庭提供多层次、全方位的保障。

残疾人生活救助方面,自2016年在全市落实残疾人“两项补贴”(困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴)政策以来,苏州市各级残联、民政密切配合,开展补贴发放工作。加大政策宣传力度,坚持逐级审核,确保符合条件的残疾人应享尽享。截至2020年上半年,全市共为16.54万人次符合条件的困难残疾人发放生活补贴10.04亿元,为24.38万人次符合条件的重度残疾人发放护理补贴3.39亿元。

2)《办法》规定的最低生活保障标准调整机制得到落实,城乡低保标准逐年提高,依据低保标准同步调整的特困供养、低保边缘重病困难对象补助等标准亦逐年提高,对困难群众的救助适应全市整体经济社会发展水平。2016年7月,苏州市低保标准由750元/月提高至810元/月;2017年7月调整到875元/月;2018年7月调整到945元/月;2019年7月调整到995元/月;2020年7月调整到1045元/月,在全省处于领先位置。

3)《办法》实施至今,临时救助中,对流浪、乞讨人员救助的数据统计如下表所示,公安机关、城市管理和其他有关行政机关的工作人员较好地履行了引导、护送入站的职责。

2.受灾人员救助水平提升

《办法》实施以来,通过改革防灾减灾救灾和应急管理体制机制,制定自然灾害救助应急预案,建立民生自然灾害保险规范灾情统计、损失评估、救灾捐赠等工作,受灾人员救助制度得到完善,为受灾人员提供了更为全面有效的救助。

其中,全面实施自然灾害民生保险制度,按照“广覆盖,保基本”的原则,由政府出资为居民购买保险,建立起政府社会救助制度与商业保险模式互补共融的新型灾害救助机制,拓宽了灾害风险转移渠道,形成了政府救助、社会捐助、保险赔付相互配套、相互补充的灾害风险分散机制。这一制度实现了灾民救助模式由“补缺型”向“适度普惠型”的转变,同时,保险条款对城乡五保、低保、低保边缘、特困职工、享受国家抚恤补助的优抚对象家庭,保险赔付标准给予适当提高,体现“普惠”与“特惠”相结合的原则。

2018年自然灾害民生保险已实现非苏州市户籍常住人口全覆盖;2016年以来,全市共投入保费1.32亿元,理赔5.133万例,理赔金额达1亿元,惠及受灾家庭6万余户。

3.医疗救助水平提升

医疗救助体系不断完善,医疗救助措施更加全面、科学、合理,困难群众的就医负担得到切实减轻。

1)2018年起,苏州市将原来以年度救助和自费救助开展的医保康项目提档升级,覆盖职工医疗保险和居民医疗保险参保人员。原医疗救助办法与新的大病保险办法进行衔接,新增了专项救助,低收入人员获得大病保险补偿后,其大病保险补偿金额占其自负费用之比不足75%的,由医疗救助资金补足至其自负费用的75%,“保费救助、实时救助、专项救助”三位一体的医疗救助体系得以确立。

第一,通过保费补助机制,较好地解决了困难人员的参保问题。目前,苏州市低保、低保边缘、残疾人、孤儿、困难群众等14类困难和特殊人员可享受保费补助。困难对象无需出钱,较好地解决了因为保费而不愿参保的问题。2016年至2019年,共补助保费5469万元。

第二,通过实时救助机制,大大减轻了困难人员自负医疗负担。目前,苏州市特困、低保等12类困难和特殊人员享受医疗实时救助。即除享受正常基本医保待遇外,在救助定点医疗机构根据不同情况免收不同比例的诊疗费。从困难对象住院、门诊获得的救助累计看,个人大约仅承担7%左右。近几年,全市医疗实时救助每年支出大约在2亿元以上。2019年,享受医疗实时救助人员次均住院和门诊救助水平分别达到1452.3元和104.5元。

第三,通过专项救助机制,进一步降低低收入人群因病致贫的风险。2019年,苏州市区低收入人口在县域内定点医疗机构住院个人自付费用占政策范围内住院总费用控制在了10%以内。

根据问卷调查的数据统计,受调查的医疗救助对象中有99%的人认为医疗救助对减轻其医疗费用负担有帮助。

(以下附问卷调查结果)

2)医疗救助与基本医疗保险、大病保险相衔接的医疗费用结算机制得到健全。目前,救助对象在医疗救助定点医疗机构就医时,其按规定享受的基本医疗保险待遇、实时救助待遇及大病保险待遇,统一进行“一站式”即时结算,免除现金垫付,由系统自动生成医疗救助金额,救助对象直接支付自付部分,为医疗救助对象提供了愈发便捷的服务。根据问卷调查结果,受调查的医疗救助对象中有72%的人认为救助过程中的结算机制非常便利,28%的人认为比较便利,总体对结算机制的便利程度的满意度较高。

(以下附问卷调查结果)

3)促进建立健全了疾病应急救助制度,对需要急救但身份不明或者无力支付急救费用的急重危伤病患者,医疗机构开通绿色通道,落实“先诊疗后付费”。市区财政每年列专项用于补偿医疗机构,支持对救助对象的救治。2016-2018年度共拨付救助资金692.43万元。2019年度市区医疗机构应急救助941人次,累计救助金额669.08万元。

4.教育救助水平提升

1)《办法》的实施确保了每一位家庭经济困难学生,只要符合申请条件都能得到帮助,做到应助尽助。根据省市相关文件精神,家庭经济困难学生资助金额:学前每生每学期600元;小学每生每学期800元;初中每生每学期1050元;高中每生每学期平均1100元;中职每生每学期1100元。助学经费做到了发放及时、足额,有效地为各就学阶段的家庭经济困难学生的学习和生活提供保障。

2019年度,全市共资助中小学生、幼儿园儿童2277833人次,资助总金额达5.53亿元(若不含义务教育免费经费,共资助184719人次,资助经费2.07亿元),其中社会资助7654人次,资助金额873.21万元;国家财政性资助贫困学生40229人次,资助总金额3649.12万元;全市高校资助金额达5.645亿元,同比增长9.6%,受益人次达到23.686万。

根据问卷调查的数据统计,受调查的教育救助对象中有98%的人认为对其资助经费的发放及时、足额。99%的人认为教育救助对满足其基本教育需求具有帮助。

(以下附问卷调查结果)

2)对于《办法》整合全市各类学生救助信息资源,推动实现全市在同一学生救助平台上统一申请、登记、管理的规定。苏州市每年都按要求及时完成全国学生资助管理信息系统、江苏省学生资助管理信息系统各项资助数据的录入与审核工作,按要求完成“苏州市阳光扶贫”监管系统数据的录入工作。

5.住房救助水平提升

《办法》第四十九条规定住房救助通过配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴、农村危房改造等方式对低保、分散供养特困人员实施住房救助。

1)通过建立健全廉租住房制度,改进规范经济适用住房制度,探索实施公共租赁住房制度,实施棚户区改造,已经形成对人均住房面积18平方米以下、人均月收入3930元以下的城镇居民,梯度式实施配租公共租赁住房、实行公房租金减免、发放租赁补贴、发放政府购房补贴等4种形式的住房保障。极大地改善了棚户区、危旧房、城中村居民的居住条件。住房保障组织网络和政策制度对各市、区实现了“全覆盖”。

2)苏州城区是国家历史文化名城保护区,中低收入城镇居民的住房保障任务在全市最重。城区累计受理并通过审查的住房保障申请的中低收入及以下家庭共计22132户,申请实物保障并经审查符合条件的家庭17430户,其中公(廉)租住房5404户,购买经适房的家庭12026户;申请住房货币保障并经审查符合条件的家庭共4702户,其中租赁补贴3648户,购房补贴1054户;所有符合条件的家庭都得到了保障实物保障和货币保障,达到了两个“百分之百”。

3)截至2019年底苏州市(含昆山市)累计共建设和筹集公共租赁住房155057套,共分配入住150802套,分配入住率达到97.26%。其中政府投资建设公租房共44471套,分配入住43722套,分配入住率98.32%,超过省政府下达的目标任务,并一直保持在全省各市前列。

根据问卷调查的数据统计,受调查的住房救助对象中有98%的人认为住房救助对其改善住房困难问题有帮助。70%的人认为其接受住房救助以后,生活质量有非常明显的提高,仅有4%的人认为不明显。

(以下附问卷调查结果)

6.就业救助水平提升

《办法》的施行建立健全了就业救助制度,运用多途径帮助和鼓励众多最低生活保障家庭中有劳动能力、处于失业状态并符合条件的成员实现就业、再就业。包括优化提升公共就业服务成效,完善社保补贴和岗位补贴政策,施行免费培训、提供公益性岗位、就业成本扣减、救助渐退等多个政策。2019年,全市共帮助3.52万名就业困难人员实现就业,实现零就业家庭持续动态清零。

(附2016年至2019年苏州大市就业补贴支出情况)

单位:万元

创业贷款担保贴息

(大市)

社会保险补贴

(大市)

岗位补贴

(大市)

培训补贴

(大市/不含园区)

职业技能鉴定补贴

(大市)

2016

1805.20

73255.8

8337.5

861.42

190.37

2017

1472.68

69244.99

8543.54

978.4

187

2018

1802.81

73833.54

7092.8

560.25

230.71

2019

2145.23

75665.92

5865.51

628.34

152.01

注:园区就管中心的培训补贴发放以家庭户籍为单位,对失业人员未作另行划分,因此无法统计。

根据问卷调查结果,受调查的就业救助对象有99%的人认为政府提供的各种就业补贴(社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、职业技能鉴定补贴等)对保障其就业过程中的基本生活有帮助,96%的人认为公共就业服务机构免费提供就业岗位信息、职业介绍、职业指导等服务在其就业过程中起到帮助效果。应当认为,前述就业救助手段的有效程度得到了绝大多数受救助对象的认可。

(以下附问卷调查结果)

对于就业救助的最终结果,受调查的就业救助对象有69%的人对经过就业救助获得的工作非常满意,31%的人表示比较满意,没有人感到不满意。此数据一定程度上说明了就业救助对于困难群众改善基本生活水平的有益性。

(以下附问卷调查结果)

7.社会力量积极参与救助

《办法》施行以来,共青团苏州市委员会、苏州市妇女联合会、苏州市红十字会、苏州市慈善总会等组织根据职责或者章程积极参与社会救助,开展社会帮扶活动。

1)近五年来,苏州团市委依托苏州市青少年发展基金会,对苏州本地及对口帮扶地区青少年开展扶贫济困、促进青少年发展等公益慈善项目。

第一,与市青基会联合开展助学活动,面向九年义务教育阶段的来苏务工人员子女、苏州学籍初高中生、“圆梦行动”大学生共计2300余名学生,发放350余万元。

第二,依托市青基会开展“幸福微笑计划”、“暖冬行动”、“暖阳行动”等慈善项目,为贫困家庭高考学子、大病特困青少年、社区贫困青少年等不同群体提供分类资助。

第三,依托市青年志愿者培训学院和各支专项志愿服务队伍,针对青年志愿者,开展专项培训计划,构建青年公益人才梯队。截至2019年底,志愿者打卡器注册志愿者人数达70655人,志愿服务组织131人,发布志愿服务活动71304次,累计公益时间达2684182小时,排名全国第一。

2)苏州市妇联多方联动、统筹推进、多措并举,对困境儿童、贫困妇女进行社会帮扶。

对于困境儿童,第一,经济帮困,与市儿童少年基金会联动,共投入资金1100余万元,资助困境学生5万多人次。第二,教育扶志,开展移动课堂公益支教,累计已超4000课时;组织主题活动200余场,累计帮扶和服务流动儿童超过50万人次。

对于贫困妇女,第一,开展贫困妇女“两癌”救助,帮助患有“乳腺癌”、“宫颈癌”等贫困农村妇女申报救助金进行后续治疗。第二,实施妇女儿童社工服务。依托各级妇女儿童活动中心、村(社区)“妇女儿童之家”,连续四年组织申报省妇女儿童公益社工服务项目,累计承接项目52个,项目金额近300万元。

3)市慈善总会筹募慈善资金,动员社会组织,“帮特困、扶贫弱、助急难、补短板”,开展的大多数项目与社会救助联系较为紧密,激发社会慈善资源与政府救助有效衔接,为建成全面小康积极贡献苏州慈善力量。

2015年至2019年,全市各级慈善总会共募集善款15.11亿元,社会救助支出10.5亿元。其中,市本级募捐收入总额为2亿元,社会救助支出为1.25亿元,同期收支比例为76.87%(15年至18年善款收入为1.34亿元,16年至19年支出为1.03亿元)。市慈善总会与社会团体、有关部门联合实施了140多个慈善项目,涉及扶贫、济困、助残、助学、助医、助老、困境儿童、慈善文化建设、慈善志愿者服务等方面,救助困难群众11.7万人次。

4)市红会积极组织会员和志愿者开展人道领域内的社会救助和社会公益活动。自2016年以来,实施救助62357人次,支出资金3660.43万元,主要用于助学、助困、助医、遗体器官(角膜)捐献人道慰问、博爱送万家、对口支援等方面。

四、评估结论

通过对《办法》合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性和绩效性六个方面进行评估,评估小组认为,《办法》的立法主体享有法定立法权限、制定程序符合程序法定、科学民主的原则;所规定的管理措施可行、适当,充分体现了社会救助托底线、救急难、可持续的基本方针;并且可操作性较强,能够得到较好地遵守和执行。《办法》在与上位法及上级文件的规定保持协调的同时,有机结合了苏州市在本地社会救助工作长期实践中行之有效而保留的特色政策及保障机制,将上位法充分落地、落细、落实。《办法》的贯彻落实对保障苏州市社会救助工作起到了至关重要的作用,有效提升了苏州市社会救助兜底保障水平,是一部较好的地方政府制定的规范性文件。

虽《办法》的六性评估结果良好,但也应认识到社会救助制度具有其外在开放性,应随着经济社会的发展以及人民基本生活需求的变化作出适时调整。我国正处在全面建成小康社会收官之年、脱贫攻坚决战决胜之年,民生保障站在历史新起点上,对社会救助制度的理论研究与实践探索也有了更丰富、成熟的经验,《办法》的上位法及相关国家政策都处于变革阶段,建议对《办法》应予修定完善,但也不急于修改,有关问题可以通过调整具体实施措施或者创新工作方式方法实现,待国家相关制度明朗后,再对《办法》予以全面修订完善。

五、评估建议

伴随我国经济社会发展,社会救助面临新的形势、任务和要求。2020年4月22日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革完善社会救助制度的意见》,对改革完善社会救助制度进一步作出了顶层设计和系统部署;6月3日,民政部、财政部联合印发《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》。一系列上位阶的社会救助法律法规政策的出台与预计出台,更加成熟更加定型的社会救助体系在不断形成,密切影响着苏州市社会救助工作的开展,因此,应对《办法》内容进行及时审查,并结合《办法》施行后苏州市本地出台的新政策的实施效果,作出适应新形势、适应本地情况的法治应对。

针对《办法》现阶段显露的一些欠缺之处,参考社会救助制度改革举措,提出如下建议:

(一)考虑调整《办法》框架,精简条文

《办法》所规定的“9+1”社会救助制度采取了全部并列分章的内容框架,在每个章节内部都完整规定了制度的救助对象、救助方式、救助程序等内容,单独分章阅览则各制度内容较完备、系统。但是,由于部分救助制度之间在救助程序与救助对象上具有相当大的重合性,并且此种重合程度,会随着基层社会救助经办服务在主体、流程上愈发统一、协调,同类救助对象可接受的救助制度之间愈发统筹衔接,而不断提高。《办法》的此种框架使得多个条文作用重复且难以适应社会救助体系的完善趋势。因此,建议以救助对象、救助内容、救助程序三个分章为主要框架,每个分章中将各制度中可统一的内容整合于前,特殊情况单列于后,框架条理清晰且文本大幅度精简。

(二)完善《办法》中对临时救助制度的规定

临时救助是保障困难群众基本生活权益的托底性制度安排,在社会救助体系中有重要地位,在《办法》实施后,国家与江苏省先后出台了《关于进一步加强和改进临时救助工作的意见》,对救助对象的定义、范围、救助的程序、标准都有了大的调整,推动了临时救助制度的完善,对此,《办法》应进行适应:以更科学的方式界定救助对象,根据困难情形,将临时救助对象分为急难型救助对象和支出型救助对象;根据情况简化救助程序,对于急难型救助对象,明确简化审批流程,可采取一次审批、分阶段救助的方式,提高救助精准度;将临时救助制度前置,对正在申请办理低保、特困人员供养、医疗救助等社会救助,基本生活严重困难的,可先行实施临时救助,再按规定办理相关救助审核审批手续。

(三)考虑重新整合低保边缘困难人员救助制度,将其纳入低保制度

民政部、财政部《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》(民发〔2020〕69号)中,要求适度扩大最低生活保障覆盖范围,做到“应保尽保”。对低收入家庭中的重残人员、重病患者等特殊困难人员,经本人申请,参照“单人户”纳入低保。所关涉救助对象的范围与《办法》特色规定的低保边缘困难人员救助制度有较大的重合。并且,2019年,苏州市亦已出台《关于做好生活困难家庭重病重残人员最低生活保障工作的通知》,规定对困难家庭中的重病重残人员实施“单人保”,进行了具有类同趋势的改革。因此,建议进一步将低保边缘困难人员救助制度整合入低保制度,并结合苏州实际,做好与现有低保对象待遇的衔接。

(四)进一步鼓励社会力量参与社会救助

社会力量的参与是社会救助链条不可或缺的一部分,是丰富救助内容,推动社会救助从保生存向促发展转向的关键。《办法》中已规定了社会力量参与分章,在实践中也取得了一些绩效,但仍有巨大的发展空间和参与可能性,应进一步细化完善《办法》条文,给予社会力量以法治依据和信心保证。例如,对慈善组织开展慈善救助活动、社会工作专业力量参与社会救助、加强社会救助志愿服务制度建设通过在《办法》中具体规定加以引导。建议增加,积极培育发展社会救助类基金会,发挥其必要补充作用等相关内容。对政府向社会力量购买服务,可引导将社会救助方式向“物质+服务”的形式转变,促进实施差异化救助。

(此页无正文)

苏州市民政局

                        2020年11月4日

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