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《苏州市地下管线管理办法》立法后评估报告
来源:苏州市司法局   发布日期:2023-01-11 10:03   访问量:



一、前言

《苏州市地下管线管理办法》(以下简称《办法》),是2016年苏州市政府规章立法计划项目,于2017322日经苏州市政府第4次常务会议讨论通过, 2017414日发布,201761日起施行。

《办法》系苏州市人民政府为了加强地下管线管理,合理开发、利用和保护地下空间资源,保障地下管线安全运行而制定,共计四十一条。《办法》确定了立法目的、行政管理职责、地下管线系统管理运行原则、规划管理、建设施工管理、运行维护管理、信息与档案管理等,形成了完整的地下管线管理体系,对发挥地下管线开发和利用,保障地下管线安全运行的作用提供了保障。《办法》实施以来,对规范我市地下管线规划建设与管理起到了积极的促进作用。

该《办法》已经实施五年多,在地下管线管理、保障地下管线安全等方面发挥了重大作用。然而,随着城市化的不断发展,诸多新问题、新情况也随之产生,《办法》需要进一步修改完善,以便更好的发挥在地下管线管理方面积极作用。

二、后评估工作的基本概况

(一)后评估工作的法律依据

《苏州市规章立法后评估办法》第七条第一款第一项规定“规章有下列情形之一的,应当进行立法后评估:(一)事关经济社会发展全局和涉及公民、法人或者其他组织切身利益的规章实施满三年的,其他规章实施满五年的”。《苏州市规章立法后评估办法》第二十八条第一款规定“规范性文件或者重大行政决策的后评估工作,可以参照本办法执行”。《办法》已施行五年有余,符合上述规定,应当进行后评估。

(二)后评估的工作过程

1.准备阶段

1)成立评估小组

为保证后评估工作的顺利进行,确保评估效果,苏州市城市管理局成立了《办法》后评估小组,由局政策法规处牵头,局市政处、市地下管线和道路停车所相关同志担任组员,从组织上保障了立法后评估工作的顺利开展。

2)委托第三方机构进行评估

为了保证评估结论的客观性、公正性和专业性,苏州市城市管理局根据《苏州市规章立法后评估办法》第六条规定,委托第三方机构江苏众勋律师事务所负责具体开展《办法》评估调研活动工作及撰写等工作并按照规定将委托情况向市司法局备案

(3)制定评估工作方案

根据《苏州市规章立法后评估办法》的规定,评估小组根据本次活动的特点和性质,制定了后评估具体工作方案,明确了这次评估工作的评估原则、评估内容和评估工作的总体要求和安排,保证《办法》立法后评估工作的顺利进行。

2.评估实施阶段

此次评估活动主要通过文献研究、召开座谈会、调查问卷以及征集公众意见等方法,为后评估工作提供相关评估意见和素材。

1)文献检索

对《办法》实施以来相关的政策、文件、报告、资料进行详细的梳理和分析,将实证研究中的发现与上述资料进行对照,以增强评估的说服力。同时将《办法》与上位法、同位阶相关法律法规比较,分析其合法性、协调性,并与其他地区地下管线的立法进行比较,进行综合研究。

2)召开座谈会

为了全面获得第一手信息,切实提高《办法》立法后评估的科学性,听取行政主管部门、地下管线管理单位以及群众意见,评估小组召开专题座谈会。通过座谈,评估小组充分了解《办法》的施行状况、实施过程中出现的问题和面临的挑战等。各方提出的宝贵意见为评估小组的调查和研究提供了方向,并根据意见建议修改形成评估报告。

3)问卷调查

为了充分做好基础调研工作,评估小组广泛听取《办法》涉及的各类主体的意见,围绕收集的意见,采用问卷调查方式的,科学合理的设计问卷,使问卷内容有针对性,能反映客观情况挑选具有代表性调查对象,结合评估需要,进行发放调查了解各类主体对《办法》的知晓度,对《办法》立法质量和实施效果等的评价。

4)公开征集社会公众的意见

评估小组通过苏州市城市管理局、第三方评估机构微信公众号等征集社会公众意见,同时书面征求相关行政机关、行政相对人及其他利益相关方的意见,了解公众对《办法》实施过程中的各种意见和建议,使评估结果更加公正、客观。

5)立法比较分析。为评估《办法》的合法性,评估小组将《办法》与《无锡市城市地下管线管理办法》《泰州市市区地下管线管理办法》进行了立法层面的向比较。为了考量《办法》制度设计的合理性,评估小组还将《办法》与国家、省级层面的法律文件,如《城市地下管线工程档案管理办法》《江苏省政府办公厅关于加强城市地下管线建设管理的实施意见》等进行了向比较。

3.评估报告形成阶段

1)初步论证和报告起草

在收集完相关的资料、数据、意见后,评估小组开展了内部讨论,对评估报告的起草、评估结论等方面进行了探讨,拟定了初稿。

2)专家论证和报告正式形成

在评估报告初稿形成之后,评估小组召开了讨论会,形成了后评估报告征求意见稿,并征求了各部门意见。随即召开了专家论证会,评估小组听取各位专家对于评估报告的意见和建议,并对评估报告进行了修改和完善,根据听取意见情况,结合管线工程规划管理的最新形势和要求,修改形成报告终稿。



三、后评估内容

(一)合法性评估

《苏州市规章立法后评估办法》第十一条规定“合法性标准即制定规章是否符合立法权限、立法程序,是否违背上位法的规定。”

1.合法性审查依据

根据《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》《苏州市人民政府规章制定规定》相关规定,经审查,《办法》符合相关上位法规定。

2.《办法》制定主体及立法权限合法

根据2015315日起施行的《立法法》第八十二条规定,较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项,以及属于本行政区域的具体行政管理事项,地方政府规章可以做出规定。苏州市在1993年4月由国务院批准成为“较大的市”。因此,根据《立法法》上述规定,苏州享有地方政府规章的立法权限,为执行《行政许可法》规定的需要,对本行政区域的行政许可管理事项,有权制定地方政府规章。《立法法》修订之后,规定设区的市享有地方立法权,苏州继续享有制定政府规章的权限。《办法》为苏州市政府规章,由苏州市人民政府制定,苏州市城市管理局(原“苏州市市容市政管理局”,20191月,根据《苏州市机构改革方案》更名为“苏州市城市管理局”)为起草部门,制定主体及立法权限合法。

3.《办法》内容合法

《办法》起草主要依据《中华人民共和国城乡规划法》《建设工程质量管理条例》《江苏省城乡规划条例》《苏州市城乡规划条例》《苏州市市政设施管理条例》等法律法规,充分吸取了苏州市多年来地下管线管理的成熟经验和做法,进一步明确了地下管线的定义、适用范围、管理原则,以及政府职责和部门分工等内容,借鉴吸收了《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(国办发〔201427号文)有关要求。

经对照前述上位法与相关政策,并结合《规章制定程序条例》《苏州市人民政府规章制定规定》等有关规定,制定之时,《办法》内容符合法律、法规、规章的规定,没有发现违规违法扩张权力、减免应有责任等现象。

同时,经过对比分析《办法》制定的依据,《中华人民共和国城乡规划法》《建设工程质量管理条例》《江苏省城乡规划条例》于2019年进行了部分修订,但《办法》的内容符合制定时上位法的规定,具体条文如第九条“下列地下管线工程应当经城乡规划主管部门审批并取得建设工程规划许可证”;第十条“有关申领建设工程规划许可证的程序”;第十一条“关于从事地下管线规划编制和工程设计单位具备相应资质的规定”;第十四条“有关新建、扩建、改建的城市道路交付使用后五年内,大修的城市道路竣工后三年内,不得开挖建设地下管线”;第十五条“有关地下管线建设项目实行施工图设计文件审查制度等”。相关规定与上位法保持一致,符合行政许可法规定,是符合行政审批制度改革的要求立法内容不越权、不违法,在具体管理制度和措施方面,也未与上位法冲突。

《办法》与法律法规不矛盾、不抵触。因此,《办法》内容具备合法性。

4.《办法》制定程序合法

20152月,市政府印发了《关于进一步加强地下管线规划建设管理工作的实施意见的通知》,要求制定出台《苏州市地下管线管理办法》,将《办法》列入2016年苏州市政府规章立法计划项目,由市城管局负责起草。市城管局作为《办法》的起草单位,按照立法程序和要求,成立工作小组,制定实施方案,明确总体要求、工作重点和时间步骤。经过政策梳理、实施评估、调研论证,征求意见、反复修改,形成了《办法(送审稿)》,于2016622日上报市政府。市法制办根据市政府批示,对《办法(送审稿)》进行审核,通过中国苏州网、苏州政府法制网和苏州市城管局官网进行立法公示,广泛征求社会公众意见,召集市规划局、住建局等相关部门,供水、排水、燃气、热力、电力、通信等地下管线产权单位,多次召开座谈会,邀请苏州大学、市人大、市中院的相关专家召开专家咨询论证会,对送审稿中涉及的重大问题进行了专题会商。在此基础上,市城管局、法制办多次逐条进行复核、修改,形成《办法(草案)》报市政府常务会议审议。《办法》于2017322日经市政府第4次常务会议讨论通过,自201761日起施行。

经审核,《办法》按照立项、起草、审查、决定、公布、备案等所有规定程序,且符合《江苏省规范性文件制定和备案规定》要求,《办法》的立法程序均符合规定。

综上所述,《办法》的制定主体、立法权限、制定程序均符合法律规定。

(二)合理性评估

《苏州市规章立法后评估办法》第十一条规定“合理性标准,即公平、公正原则是否得到体现;各项管理措施是否必要、适当;法律责任的设定是否与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”

《办法》制定时理念先进务实,《办法》所规定的管理措施整体体现了公平公正的原则,体现了可持续的基本方针,总体上具备合理性。

1.《办法》对地下管线的规划管理和建设管理具体要求作出了规定,使得地下管线管理更加精细

《办法》规定了新建、扩建、改建城市道路时,地下管线应当与道路工程同步建设,同时规定了新建、扩建、改建的城市道路交付使用后五年内,大修的城市道路竣工后三年内,不得开挖建设地下管线,规定了申请建设工程规划许可和施工许可的条件和程序,明确了地下管线建设的具体要求。

2.《办法》使得苏州大市范围内的地下管线信息可统一掌握,为城市基础设施建设等提供更为可靠、详尽基础资料

一方面,《办法》要求县级市(区)人民政府(管委会)应当对辖区内地下管线进行普查,这是对已有的管线,对新建的要进行竣工测量,及时更新信息,另一方面要求建立两个平台,一个是地下管线基础信息平台,一个是地下管线协同管理平台。通过具体规定,为地下管线信息化的建设提供了法律依据。

3.《办法》创新综合管廊管理,使得其与现代发展相适应

首先,为避免重复建设,规定新建、扩建、改建城市道路时,综合管廊根据专项规划与道路工程同步建设,旧城市改造应该根据旧城改造的情况来建设综合管廊。其次,《办法》规定了综合管廊的有偿使用制度,有利于可持续发展。最后,《办法》参照轨道交通的相关规定设定综合管廊的安全保护区。综合管廊埋的比较深,对管线的保护是一个好的载体,但其本身也有脆弱的一面,现在大量的城市高层建筑,一些深基坑施工建设,对管廊产生位移、渗漏、裂缝可能会有不良影响,造成安全隐患。所以条文设定了安全保护区,对安全保护区范围内从事的一些建设活动,提出了相应的要求。

综上所述,《办法》符合合理性要求,但基于社会实践的发展,在立法的适应性方面,已有进一步提升的空间,有待与新出台的改革措施相衔接,如苏州市近年来围绕营商环境优化,先后出台了一系列新举措,《办法》需要与其相适应,明确多项审批并行操作、并联审批的规定等。



(三)协调性评估

《苏州市规章立法后评估办法》第十一条规定“协调性标准,即规章与同位阶的规章、配套的规范性文件以及国家政策是否存在冲突,要求建立的配套制度是否完备、互相衔接。”

为进一步加强城市地下管线建设管理,保障城市地下管线运营安全,改善城市人居环境,推进城市地下管线集约高效建设和使用,促进城市绿色发展,国家和江苏省地方政府先后出台了一系列政策:《关于进一步加强城市地下管线建设管理有关工作的通知》(建城〔2019100号)、《关于加强城市地下管线规划建设和安全运行管理的通知》(苏建城〔2020179号)、《江苏省住房和城乡建设厅关于切实做好城市地下管网第三方施工破坏防控工作的通知》(苏建城〔2020180号)。与上述文件进行比对,《办法》部分内容不相协调。一是《关于进一步加强城市地下管线建设管理有关工作的通知》中强调健全城市地下管线综合管理协调机制,《办法》关于综合管理协调的内容过于薄弱,缺乏具体规定,难以指导和推动地下管线的建设和管理。二是为了保障城市管线安全运行,切实消除安全隐患,《江苏省住房和城乡建设厅关于切实做好城市地下管网第三方施工破坏防控工作的通知》在地铁等重大施工项目的管线迁移、完善第三方施工破坏事故应急处置机制两方面做了要求,《办法》未作相关规定,内容上需要进一步加强协调完善。

在管线规划管理领域,与《办法》同位阶的法律规范主要是部门规章《城市地下管线工程档案管理办法》,通过对比分析,不存在明显冲突。

综上所述,《办法》立法时与同位法之间不存在不协调的问题,与相关的地方性法规和配套性的文件不存在冲突,相关配套制度完备且互相衔接。但随着相关法律法规的出台,在协调上存在需要改善的空间。



(四)可操作性评估

《苏州市规章立法后评估办法》规定“可操作性标准,即规定的制度是否切合实际,易于操作;规定的措施是否高效、便民;规定的程序是否正当、简便。”

1.《办法》规定的基本制度切合实际,所设定的制度在实践中大多得到了有效的落实,同时具备一定的提升空间

《办法》对地下管线综合规划、建设施工、运行维护、信息档案都作出了具体规定,体现了较高的专业性。但实际运用中由于管线工程涉及领域广、管线工程情况多样等原因,《办法》所设定的部分制度在实践中不易落实和操作。

通过对《办法》中规划管理部分内容的评估分析,有关规定可操作性有待加强,需要结合实际,作进一步修改完善。比如《办法》第二章规划管理未对轨道交通建设过程中地下管线迁移做具体规定。第二十一条规定“地下管线需要废弃的,地下管线产权单位应当及时拆除,并向城乡规划主管部门和地下管线管理机构报告,不能拆除的地下管线应当进行安全处理并将管道口及其检查井封填。”该规定在实际工作中的可操作性不强。管线建设单位主动报告的意识不强,将影响城乡规划主管部门和地下管线管理机构的信息时效性。

另外,如管线施工具有特殊性,大多数管线施工都在公共道路上进行,不及时覆土将带来公共交通问题;一些管线有安全上的考量,不及时进行覆土处理可能引起安全事故。但从实践的操作来看,该制度在实际运用中已经被主管部门和管线单位在一定程度上进行了修改。

2.许可制度的完善,使《办法》可操作性较强

《办法》完善细化了的许可制度如:第九条规定“下列地下管线工程应当经城乡规划主管部门审批并取得建设工程规划许可证”;第十二条“取得建设工程规划许可证的地下管线工程开工前,地下管线建设单位应当向城乡规划主管部门申请验线,城乡规划主管部门应当在五个工作日内进行验线。未经验线,不得开工。”;第十六条“地下管线建设单位应当在施工前按规定申请施工许可。”第十七条“地下管线建设单位应当按照建设工程规划许可证的要求和审查合格的施工图设计文件施工,不得擅自变更。如需变更,应当按规定办理相关手续”等。

这些许可制度为苏州市管线工程建设规划提供了坚实的管理基础,在未来本市管线工程建设规划管理工作中,仍然有继续保留和持续推进的必要,但在简化手续、优化程序、提升管理效率,强化执法效果等方面也存在完善空间。

综合来看,《办法》的主要规定多数已经落实到位,且发挥出重要作用,随着社会的发展,《办法》可操作性方面出现需改进和提升的空间。

(五)立法技术性评估

《苏州市规章立法后评估办法》规定“立法技术性标准,即立法技术是否规范,逻辑结构是否严密,表述是否准确,是否影响到规章的正确、有效实施。”

《办法》对于立法目的、适用范围、职权划分、制度落实、法律责任等方面都有详细的明确规定,立法用语规范、结构完整严谨、基本条款齐全。《办法》共41条,主要涵盖了立法依据、定义、适用范围、管理主体、管理原则、规划、技术标准、许可、法律责任、救济、施行日期等,从整体上来看,文本结构和内容较为完整。

通过分析《办法》条文的用语,比对《办法》条文之间的关系,可以看到《办法》在框架体系、章节设置、条文表述等方面均符合立法要求,立法技术规范、逻辑结构严密、表述内容准确,在上位法的框架下对地下管线的规划编制、规划管理、违法责任等方面作出了具体规定。总体而言,《办法》是一部用语规范、结构严谨、逻辑严密的政府规章。

《办法》是本市第一部专门用于加强本市地下管线工程规划管理,作为创制性立法,具有很强的专业性特点。如《办法》第八条规定了地下管线的走向、位置、埋深的规划安排,该条文对地下管线平行规划中心线、同类管线合并建设、新建地下管线避让作出了具体规定。同时需要对以下条款中的具体操作要求进行细化如第十一条第二款中按照有关规定办理第十五条中按规定报送具有相应资质的审查机构审查第十六条第二款中应当提前到有关部门办理相关手续”等。

《办法》在名称和条文设定方面符合要求,逻辑结构严密,表述准确,符合立法技术性要求。

(六)绩效性评估

《苏州市规章立法后评估办法》规定“绩效性标准,即规章是否得到普遍遵守和执行,是否有效地解决行政管理中存在的问题,是否实现预期的立法目的,实施后取得的经济社会效益是否明显高于规章制定和执行的成本。”

1.《办法》的施行,为苏州市地下管线的管理提供了法律基础

《办法》实施以来,在规范苏州市地下管线建设管理,推动基础设施建设,在保障城市安全运行等方面发挥了良好的作用,建立起了较为完善的法律支撑体系,有效保证了《办法》规定的各项措施得到基本落实。

2.民众对《办法》认可度较高

作为专业性较强的立法性文件,普通民众对《办法》的知晓度总体上偏低,但同时,调查结果也显示《办法》的总体社会认可度比较高。受访者和参加座谈的部门、单位代表普遍认为,《办法》的立法目的基本实现;相关行政主管部门基本履行了《办法》所赋予的各项职责。被调查者基本上都认为《办法》设置的大部分制度无论是合理性还是实效性都达到立法目的。

3.《办法》的施行,保障了地下管线管理的规范运行

《办法》在实施过程中得到了社会的普遍认可,建设单位申办规划手续的意识有了明显提高,全市管线类建设工程规划许可的颁发量与之前相比有了较大增长。《办法》在促进了地下管线规划管理,规范我市地下管线建设,保障城市安全运行方面具有明显的成效。但在实际中,仍不同程度地存在地下管线未批先建、野蛮施工挖断管线、重复开挖敷设管线、未按规定报送管线竣工验收资料等情况。因此,《办法》对管线规划验线与核实手续履行、管线竣工资料报送、违法行为查处等方面的制度设计仍需进一步加强。

《办法》第二十六条规定的规划验收和竣工档案报送的相关要求总体上执行较好,但也存在改进的空间。主要体现在对需要提交的档案清单目录,各个区在具体理解和操作要求上存在差异,需要进一步统一标准。管线许可对于本市管线的有效管理起到了十分重要的作用,但有必要根据实际形势,对审批流程进一步简化。

《办法》第二十九条规定的竣工图的编制制度,总体上执行较好。总体来说,被调研对象较普遍地期待随着经济社会的快速发展,进一步完善管线的规划制度,不断提升管线规划质量。

综上,《办法》实施后,有效地解决了行政管理中存在的问题,推进了地下管线管理体系的完善,实现了预期的立法目的,同时需要根据社会形式的发展,作出进一步的调整。



四、评估结论

评估小组通过采用多种评估方法对《办法》的合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性和绩效性的“六性”进行分析与评估,得出评估结论。

在合法性方面,《办法》的制定主体、立法权限、制定程序均符合法律规定;在合理性方面,《办法》确定的各相关部门的职责范围必要适当、保证了合理开发、利用和保护地下空间资源,保障地下管线安全运行;在协调性方面,与相关法律法规协调配套,保证了《办法》的有效实施;在立法技术性方面,《办法》用语规范、结构完整严谨、基本条款齐全;在可操作性方面,可行性较强,易于操作执行,建立统一管理规范;在绩效性方面,地下管线管理体系不断发展与完善、与新技术融合发展,实现了预期的立法目的。

自《办法》实施以来,相当有效的解决地下管线管理中的规划、建设施工、运行维护、信息档案管理等问题,《办法》仍有继续施行的必要。

但是由于《办法》的制定时间较早,在实际操作中存在部分问题,需要进一步的修改和完善,随着经济社会的快速发展,部分规定已不能很好的适应新时期下的规划管理工作的实际,由于部分上位法的修订,且正处于国家审批制度改革的过度时期,建议适时启动对《办法》的修订工作。


附件:

《苏州市地下管线管理办法》立法后评估报告

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