陈峰 王杏

摘要：行政复议委员会的设立与否是行政复议法修改讨论的主要问题之一，本文从理论和实践的角度论证了行政复议委员会设立的必要性，并总结实践经验，对行政复议委员会制度设计中的一些问题予以回应，以期为行政复议制相关制度的修改提供一定的参考。

关键词：行政复议  行政复议委员会  功能定位

为进一步完善行政复议体制和工作机制，提高行政复议解决行政争议的质量和效率，国务院法制办公室于2008年发布了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（以下简称《通知》）。在2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》中，国务院再次提出“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”。此后，各地纷纷设立行政复议委员会处理行政争议，取得了一定的成效，也引发了一些质疑和讨论。正确认识行政复议委员会的意义和功能有利于我国行政复议制度的完善。

一、行政复议的功能定位要求设立行政复议委员会

关于是否要设立行政复议委员会的讨论，实质是对行政复议机构独立性问题的研究，学者普遍认为复议机构缺乏独立性是行政复议制度未能真正发挥其效用的重要原因之一。而复议机构的具体设置，是由行政复议的功能定位所决定的，制度设计最终都是为了满足相应的具体功能。所以，是否要设立行政复议委员会，首先要对行政复议的功能加以明确。

（一） 单一走向多元的行政复议功能之争

行政复议的功能之争，从《行政复议法》的制定之初就已经存在，当时学者普遍认为行政复议的功能是单一的。但是这一单一的功能具体指什么，却难以统一，在理论上形成了三种主要观点：内部监督说、权利救济说和解决纠纷说。内部监督说认为行政复议制度是上级行政机关对下级行政机关的层级监督和纠错制度，从《行政复议法》的相关规定不难看出立法采纳的是这种观点。权利救济说强调通过行政复议制度保障行政相对人的合法权利和权益救济，解决纠纷说则注重行政复议制度化解行政纠纷的作用。然而学者们很快发现单一的功能定位并不能很好地解释行政复议制度的实践，因为内部监督、权利救济和纠纷解决的功能往往能同时达到。行政复议是由行政纠纷引起，而行政纠纷通过行政复议的方式得到解决，必然保障了行政相对人的合法权益，同时能有效监督下级行政机关的行政行为。学者逐渐认识到对功能定位产生争议是由于观察的角度不同，行政复议的功能逐渐由单一走向多元。

（二） 权利救济主导下的行政复议功能

学界对行政复议功能多元化形成共识后，有关三个功能之间的关系又产生了新的分歧，主要是关于三者之间是否存在先后关系以及谁先谁后的问题。笔者认为无论是从理论还是实践上来看，行政复议的功能之间都是存在主次之分的。正如上文所分析的那样，功能定位决定了具体的制度设计。虽然行政复议的三个功能是相互联系的，但侧重点各有不同，制度设计及其运行效果也就不同。现行行政复议制度运行情况不佳，与其注重内部监督功能导致复议机构缺乏独立性具有很大关系。多种功能并重，会导致在具体制度设计时无所适从。因此，确定行政复议的主导功能显得尤为重要。

关于行政复议主导功能的确定，又存在权利救济功能优先、内部监督功能优先和纠纷解决功能优先三种观点。例如持纠纷解决功能优先观点的学者就认为“我国行政复议制度的功能定位应当是解决行政争议，监控行政权的行使和保护相对人的合法权益，是这一功能的副产品。”对此，笔者认为纠纷解决是行政复议的内在追求和必然结果，无论是行政诉讼、行政复议还是信访制度，都是为了解决行政纠纷。但是纠纷解决的功能定位对具体的制度设计并没有偏向性的影响，而且“在追求纠纷解决的过程中，人们仍然需要判断应当以什么作为出发点来对行政复议进行制度设计。”行政复议制度中的“司法化”与“去司法化”之争，其实就是行政复议效率和程序公正的选择，是内部监督和权力救济何者为主导功能的选择。从行政复议的准司法性质来看，笔者认为将权力救济确定为行政复议的主导功能更为恰当，既能充分发挥行政复议高效、便捷、灵活的特点，又能满足行政相对人对公正的需要。而且无论是纠纷解决还是内部监督，最终的价值追求都是保护行政相对人的合法权利。

将权利救济确定为行政复议的主导功能，要求我们要设立相对独立的行政复议机构，行政复议委员会能够满足这一需求。一方面，行政复议委员会是行政系统的内部机构，与司法机构相比人员行政管理经验更为丰富，处理行政纠纷更加专业、高效。另一方面，行政复议委员会与产生具体行政纠纷的行政机关相对独立，能最大程度保障行政相对人的合法权利。

二、行政复议的实践需要设立行政复议委员会

（一）行政复议的实践困境

行政复议作为行政机关处理和解决行政争议的法律制度，应当成为解决行政争议的主渠道。但是，实践中却出现了行政争议解决“大信访、中诉讼、小复议”的局面，行政复议未能充分发挥其制度优势。总体而言，行政复议的实践存在以下问题：复议案件过少，未能有效减轻法院负担；复议决定维持率高，公正性受到质疑；复议效率低下，救济效果滞后。

究其原因，主要有以下两个方面：第一，复议机构缺乏独立性和专业性。根据现行《行政复议法》的规定，各级人民政府及其职能部门都是行政复议的受理机关。一方面，复议机关与行政行为作出机关是上下级关系，内部层级监督公正性容易受到公众质疑。事实上，由于下级行政机关在业务上接受上级行政机关的领导和监督，甚至有些行政行为的作出接受了上级机关的指导，行政复议的公正性确实难以保障。另一方面，行政复议机构较为分散，有些地区尤其是基层行政复议机构的人员配置不足，缺乏进行复议的专业能力，难以有效保障行政相对人的权利。第二，过于重视效率，缺乏程序保障。行政复议程序制度的缺失饱受主张行政复议“司法化”学者的诟病。行政复议作为上级行政机关对下级行政机关的监督方式，灵活高效是其天然的优势。但为了追求这一优势而过于牺牲程序性制度，则有些得不偿失。现行的行政程序主要是按照行政命令的模式设计，确立书面审理的原则，缺乏了双方质证、抗辩等程序公正的规定，无法从程序上对行政相对人的合法权利进行保障。

（二）行政复议委员会的试点成效

面对行政复议实践中的困境，2006年哈尔滨市和北京市先后探索建立行政复议委员会制度，对完善行政复议制度进行有益尝试。2008年国务院法制办正式启动行政复议委员会试点工作，在北京、黑龙江、江苏等8个省、直辖市开展试点。随后，部分未纳入试点的省市也自行开展试点，行政复议委员会在全国范围内逐渐推广开来，并取得了一定的成效。各试点地区的行政复议量上升，信访量下降；行政复议受理案件数量超过行政诉讼，初步发挥了行政纠纷过滤器的作用。设立行政复议委员会这一相对独立的行政复议机构，既能有效保障行政复议的公正性，又能通过专业化的人员配置促进行政纠纷的有效解决。但是，由于试点是从实践层面探索推进行政复议制度的完善，缺乏统一的规定，行政复议委员会的模式、制度设计也不尽相同，需要进行梳理总结，为实践提供有益借鉴。

三、行政复议委员会的实践问题及解决

虽然设立行政复议委员会是完善行政复议制度的重要举措，但各地的探索和创新也为行政复议委员会的实践带来了一些问题。

第一，行政复议委员会模式选择。就目前行政复议委员会的实践来看，主要有两种模式：一种是以北京为代表的咨询型行政复议委员会，主要审理重大疑难的行政复议案件，对行政复议工作和发展中的重大问题进行研究。另一种是以哈尔滨为代表的案件决议型行政复议委员会，直接审议行政复议案件。笔者认为，在行政机关首长负责制的背景下，行政复议委员会作为咨询机构更为合适，即复议委员会提出复议建议，最终的决定仍然由复议机关作出。但同时，行政复议委员会的适用范围应当扩大，不能局限于“重大疑难的行政复议案件”，行政复议委员会应当成为行政复议的常态化审理机构。

另外，以上两种模式为了保证复议委员会作出决定的中立性和专业性，都吸收专家学者等专业人士成为委员会成员。有学者就此提出复议委员会的制度无法向基层推广的问题，因为基层的人才储备是有限的。对此，笔者认为应该将复议委员会制度和合理集中行政复议管辖权相结合。2008年国务院法制办的《通知》中指出要“在行政复议委员会试点过程中探索并逐步推行相对集中行政复议审理权”。各级政府职能部门作为行政复议受理机关，一方面造成复议机关的专业性不够，难以有效处理行政纠纷；另一方面又有可能造成行政资源的浪费，根据相关统计情况，市、县两级政府部门很少办理行政案件，甚至有的县一年受理的行政复议案件只有三、四件甚至更少。因此，取消市、县政府部门行政复议的职责，将其统一交给政府行政复议机构管理，对行政复议的实践影响不大，还能提高复议效率。哈尔滨市就相对集中行政复议权进行了有益探索，经市政府部门的申请，可以将原本由本部门管辖的行政复议案件交由市行政复议委员会决定。相对集中复议管辖权，再建立行政复议委员会，既符合实际，又能充分发挥独立相对复议机构公正解决行政争议的作用。

第二，行政复议委员会的独立性保证。笔者认为，应当从机构和人事两个方面着手来保证复议委员会的独立性。承认行政复议委员会作为独立机构的地位，其属于行政机关的内设机构，但不属于任何一个职能部门，独立行使行政复议审理权。复议委员会的成员主要由两部分组成，行政机关工作人员和各行业专家。为充分保证复议委员会的成员能够独立公正处理行政复议事项，建议仿照美国的行政法法官制度，来自行政机关的复议委员会成员由一级政府的人事部门单独进行人事管理，使其“服务于某行政机关，但不从属于该行政机关”。对于行业专家的选择，建议建立专家库，细分专家的专业领域，针对具体的行政复议事项从专家库中抽取人选组成复议委员会。另外，为了提高复议委员会能够解决行政纠纷能力，要严格复议委员会成员的资格管理，以思想素质、专业能力、法律素养等角度设立标准对其进行考核。对于考核合格的行政复议委员会成员，也要通过业务培训的方式不断提高其业务能力和水平。

第三，行政复议委员会决定的效力问题。有学者就曾提出，行政复议委员会与行政机关首长负责制的问责机制是相冲突的。如果复议委员会的决定对行政复议机关没有拘束力，那么复议委员会则会流于形式，成为行政复议机关论证复议决定正当性的工具；如果具有绝对的拘束力，那么由行政机关及其负责人承担复议决定的后果似乎也有些不大合适。尤其是在《行政诉讼法》修改之后，行政复议机关共同被告制度的确立，虽然是为了解决之前行政复议维持率居高不下的问题，但同时也给行政复议机关带来了极大的应诉压力。在这种情况下，如果不给予行政复议机关作出复议决定的权利却由其来承担诉讼风险，复议委员会制度将会难以推行。因此，笔者认为，复议委员会作出的复议决定对行政复议机关并不具有绝对的拘束力，最终的复议决定仍然由复议机关作出。

但是，为了切实保障行政相对人的合法权益，防止复议机关因不相关因素的考量作出不利于当事人的复议决定，复议机关对于复议委员会的复议决定应当充分尊重和考虑。笔者建议确立说明理由制度，要求制定说理式行政复议决定书。德国《行政法院法》第73条第3款就规定：“复议决定中必须说明理由，附具权利救济手段的告知，决定必须送达。”苏州市从2014年开始，在全市范围内推行说理式行政复议决定书，要求从讲清“法理、事理、情理、文理”四个角度完善行政复议决定书的制作。对于复议机关与行政复议委员会决定一致的行政复议事项，由复议委员会提供复议决定书。复议机关作出与复议委员会不一致的行政复议决定时，由复议机关就决定理由进行充分说明，并形成书面存档。

第四，行政复议委员会的程序设置。行政复议制度正当程序缺失导致行政复议对行政相对人权益保障的力度较弱。有不少学者主张推动行政复议的司法化，在制度设计方面仿照行政诉讼。对此，笔者持反对态度。一方面，虽然行政复议具有准司法性，但从本质上讲，行政复议是行政权的行使，是行政复议机关作出的具体行政行为。与其他行政行为不同的是，其他行政行为是发生在双方当事人之间，而行政复议机关居中裁判，是三方行为。也正因为复议机关居中裁决且行政复议需依当事人的申请启动，行政复议才具有了司法性质。如果过于强调行政复议的司法性，推动其司法化，则会使行政复议丧失行政权的特性，损害行政复议制度“方便快捷、程序灵活”的优势。另一方面，过于强调行政复议的司法化，会使其丧失制度价值。行政复议作为与行政诉讼并行的行政纠纷解决制度，其独特的制度价值在于能够通过行政机关的内部监督更快地解决行政纠纷，减轻法院的压力。行政复议不仅审查行政行为的合法性问题，还能通过体制内层级监督的天然优势对行政行为的合理性进行审查。从这个层面上说，行政复议对行政相对人的权利保障更为全面。美国就很注重发挥行政复议和行政诉讼在行政和司法两方面解决行政争议的功效，司法审查确立了“穷尽行政救济原则”，并侧重法律审查。过于强调行政复议的司法化，行政复议与行政诉讼同质化，既忽视了行政复议独特的制度价值，也会造成行政资源和司法资源的浪费。

笔者认为，在行政复议委员会的程序设置上，既要充分保留其作为一个行政机构的特性，又要吸收部分司法程序规定，使得复议申请人能够感受到程序公正。首先，建立以听证为代表的公开审理制度。《行政复议法》规定了书面审理的原则，确实能够保证行政纠纷解决的效率。但是“书面审原则的贯彻又使得复议工作人员对事实问题的查明更多依赖于被申请人提交的证据材料”，在我国行政决定程序不完善、证据收集和认定方面存在问题的情况下确定书面审理原则，不利于查明案件事实，会损害案件审理公正性。其次，确立行政复议委员会委员回避制度。任何人不得作为自己的法官，这是行政程序公正原则最基本的要求。为保证行政复议委员会的中立性，委员会成员发现复议案件与本人或所在单位有利害关系时，应当主动申请回避；复议申请人因同样原因申请委员会成员回避的，应当同意。最后，强化行政复议决定说明理由。说明理由能够使行政相对人充分理解行政行为及复议决定作出的原因，有利于行政纠纷的解决；同时说明理由也是对复议机关复议决定的有效监督。

四、结语

行政复议委员会在行政复议的实践中不断探索发展，在保证复议机构独立性的前提下有效提高了复议决定的公信力，对完善行政复议制度、将行政复议建立成为解决行政争议的主要渠道具有重要意义。但是，由于设立行政复议委员会依据的文件效力层级较低、缺乏统一的制度性规定，行政复议委员会的实践存在一些问题。因此，应当通过《行政复议法》将行政复议委员会制度确立下来，进行统一的制度规定，促进行政复议委员会制度的完善，更好地发挥行政复议的制度优势！