沪深琼自贸区法治建设创新实践及对苏州自贸片区的启示研究
苏州工业园区司法局
摘要
自中国（上海）自由贸易试验区设立以来，在各地自贸试验区的改革创新实践中特别是法治建设创新实践中，涌现出一系列成功案例。学习借鉴这些先进经验，对于苏州自贸片区促进自身发展、优化营商环境有着重要意义。
文章基于当前苏州自贸片区法治建设的现状，结合其正面临着的机遇与挑战，从紧盯国家战略，力争授权改革；强化地方立法保障，实现改革成果法治化；发展法律服务业，建设法治示范区；发挥中新合作优势，打造更多法治精品项目等方面为推进苏州自贸片区法治建设提出意见建议。
关键词：授权改革；法治建设示范区；法治精品项目
2013年9月，我国第一个自贸试验区——中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”）设立，截至今天，我国自由贸易试验区的态势已由最初的“一枝独秀”发展为如今的“百花齐放”，各地自贸试验区经历了从设计到诞生、从探索到成熟的发展历程，在改革创新实践中特别是法治建设创新实践中，涌现出一系列成功案例。2019年8月，中国（江苏）自由贸易试验区（以下简称“江苏自贸区”）设立，分为南京、苏州和连云港三个片区，其中，苏州自贸片区面积占全省一半以上，集聚了江苏自贸区86%的税收和89%的高新技术企业，发展好苏州自贸片区对江苏自贸区的建设意义重大。
2013年4月，时任国务院副总理汪洋曾对自由贸易试验区中的“试验”二字意义作了阐示，根据党中央、国务院的要求，可复制可推广的制度试验是自贸试验区建设的重要任务。对此，学习借鉴其他自贸区在法治建设“创新试验”中的先进经验，对于苏州自贸片区发展，特别是如何打造最好营商环境，十分有必要。为此，笔者选取了上海、深圳、海南等自贸区，认真研究了各地亮点工作，以期对苏州自贸片区法治建设有所帮助。
一、各地自贸试验区的法治建设创新实践
（一）上海——注重立法保障、以点带面的典范
1.上海高度重视立法保障。改革开放以来，基于明确职责权限、保障改革推进和固化制度成果等考虑，上海市人大常委会和市政府制定了大量的地方性法规和规章。首先，上海境内设立了为数不少的经济技术开发区，为明确这些开发区职能和定位，1988年11月，上海市人大常委会审议通过《上海市经济技术开发区条例》。其次，对于某些重要的改革，上海会专门制定法规规章，漕河泾开发区是我国重要的微电子基地，对于发展高技术、新技术及高技术、新技术产业意义十分重大，《上海市漕河泾新兴技术开发区暂行条例》应运而生。2013年9月，随着上海自贸区消息发布的同时，《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》经上海市政府审议通过，为自贸区建设提供了有力保障。最后，在固化改革成果方面，1996年12月审议通过的《上海外高桥保税区条例》，就将1990年外高桥保税区设立以来的一些成功做法，纳入地方性法规，予以制度化体系化。2014年7月，《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》升级为《中国（上海）自由贸易试验区条例》，更是对上海自贸区建设的深度总结。
2.上海注重以个案推动改革。重点项目因其能够带给地方政府大量的GDP、税源和就业，因此在审批上总能得到最好的待遇，这一点在全国皆是如此。上海的做法则更进一步，注重通过分析重点项目的审批流程，找到阻碍审批进展的“堵点痛点”，以期实现审批效能的整体上升。例如，近期闻名全国的“特斯拉模式”：特斯拉超级工厂一期项目实现了两个“三个当年”：2018年实现当年签约、当年取得土地、当年获取施工许可证；2019年实现当年开工、当年投产、当年交付。上海各有关部门充分借鉴特斯拉项目审批的成功经验，全面复制推广审批模式，不断优化审批路径，上海此类工业项目的审批效率大幅度提高。
（二）深圳——以综合授权改革和建设法治示范区为重点
1.从地方“杀出一条血路”到中央综合授权改革的转变。深圳特区成立之初，我国的法制并不健全，长期以来计划经济形成的“观念堡垒”和各项制度束缚了经济的发展，为了推动改革，“杀出一条血路”应运而生，但客观上极少数举措确实有违法之嫌。随着中国特色社会主义法律体系的形成，改革的推进不能以法治的让位和失语为代价。对此，在深圳开启粤港澳大湾区和深圳先行示范区“双区驱动”新一轮改革节点上，中央决定支持深圳实施综合授权改革试点，以清单式批量申请授权方式，在要素市场化配置、营商环境优化、城市空间统筹利用等重点领域深化改革、先行先试，实现了改革与法治的双轮驱动。
2.统筹推进建设法治示范区。前海自贸片区作为中国首个国家级法治示范区，在法治建设各领域都进行了探索。在立法层面，2020年8月26日，深圳市人大常委会审议通过《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》《深圳经济特区前海蛇口自由贸易试验片区条例》《深圳国际仲裁院条例》三项关于前海的条例，对于打造前海法治名片意义重大；在法治政府建设方面，前海自贸片区通过简政放权、信息化建设等诸多手段，不断提高行政效能，以高效优质的服务优化营商环境；在司法建设方面，前海合作区人民法院、前海蛇口自贸区检察院以及深圳国际仲裁院为自贸区发展提供坚实的法治保障；在法治社会方面，前海管理局创新普法形式，充分利用法律服务资源，推动诚信体系建设，促进社会和谐有序；在保障监督方面，前海不断完善相关体制机制，加强队伍建设。
（二）海南——以汇聚央地法治合力和设立法定机构为特征
1.从中央到地方的法治合力已然形成。与其他地区以地方立法为主不同，海南自贸港的法治保障更注重国家级的顶层设计。在国家层面，2021年1月4日，《中华人民共和国海南自由贸易港法(草案)》全文首次公开，该法审议通过后将成为指导自贸港建设的重要依据。在海南省层面，海南省人大常委会依据《海南自由贸易港建设总体方案》等中央文件，制定了《中国（海南）自由贸易试验区商事登记管理条例》《《中国（海南）自由贸易试验区重点园区极简审批条例》，切实保障重点改革推进、固化改革成果。
2.法定机构改革大幕揭起。法定机构是根据特定的法律、法规或者规章设立，依法承担公共事务管理职能或者公共服务职能，不列入行政机构序列，具有独立法人地位的公共机构，一般具有依法设立、职责法定、运作独立、共同治理、公开透明等特点，在公共事务管理和公共服务乃至经济发展领域发挥着重要作用。2020年4月2日，海南省人大常委会审议通过了《关于海南自由贸易港洋浦经济开发区等重点园区管理体制的决定》，决定在部分重点园区推行法定机构改革，其后《海南自由贸易港博鳌乐城国际医疗旅游先行区条例》《海南自由贸易港海口江东新区条例》《海南自由贸易港三亚崖州湾科技城条例》对法定机构的设立再次进行确定。
二、苏州自贸片区法治建设现状概述
（一）苏州自贸片区法治建设面临的机遇
1.国家战略叠加机遇。习近平总书记曾要求“苏州工业园区在开放创新、综合改革方面发挥试验示范作用”，这表明总书记始终对苏州自贸片区亲切关怀、寄予厚望。当前，一带一路、长三角区域一体化、长江经济带和自贸区建设等国家战略在苏州叠加实施，这是苏州自贸片区面临的千载难逢的发展“风口”。
2.庞大的开放型经济体量呼唤高水平法治建设。2019年，苏州进出口总额3141亿美元，占全国的比重为7.7%，在全国大中城市中位列第4位，仅次于上海、深圳和北京。至2019年底，苏州累计实际使用外资1320亿美元，位居全市大中城市第3位。如此大的体量，带来的是大量的纠纷，2014至2019年底，苏州法院共受理涉外商事案件3724件，占全省法院同类案件受理数的近一半，位居第一，是排名第二的南京法院近4倍。
3.法治建设水平较高。早在1993年，苏州就获批成为“较大的市”，行使地方立法权28年以来，积累了大量的立法经验。2016年5月，苏州曾承办中国—中东欧国家最高法院院长会议，此次会议为进一步深化中国和中东欧国家间的国际司法交流与合作奠定了基础，与会各方还一致通过《苏州共识》。在法治化营商环境方面，苏州是世界银行评选的“中国投资环境金牌城市”。2020年，苏州荣获首批全国法治政府建设示范市，我国首家地方国际商事法庭落户苏州，这些成绩的取得，表明法治是苏州核心竞争力的重要标志。
（二）苏州自贸片区法治建设面临的挑战
1.对以法治保障改革的顶层设计考虑还不够多。如前所述，上海自贸区建设过程中，由全国人大常委会和国务院分别暂停实施了有关法律和行政法规，有力地推动了上海自贸区的建设。全国人大更是拟制定海南自由贸易港法，以此保障海南自贸港建设。与上海、海南相比，在苏州自贸片区的建设中，似并未提请省、市人大常委会和省、市政府暂停实施有关地方性法规和规章，对以法治保障改革的顶层设计还不够重视。
2.制度创新举措的法治化水平尚有提升空间。苏州自贸片区成立一周年之际，共出台支持片区发展的政策文件47项，推出涉及各领域改革创新举措130余项，其中21项举措全国首创、81项全国领先，形成创新性强、市场主体受惠面广、可复制可推广的制度创新成果案例66项，省级以上“首创率”达60%，其中2项案例获评国务院深化服务贸易创新发展试点“最佳实践案例”,7项试点经验在全省复制推广，7项“创新实践案例”在全省示范借鉴，可谓成果显著，但是这些制度创新举措却很少被上升为地方性法规和规章。
3.法律服务业尚有较大发展空间。目前，苏州自贸片区律所规模普遍偏小，且人均创收低于苏州平均水平；整体创新动能不足，IPO上市、涉外业务、知识产权保护等法律服务业务量与园区经济体量和地位不相适应；“高精尖”律师人才匮乏，能够从事证券业务、知识产权业务和涉外业务的律师分别仅占全行业的4.70%、3.79%和8.65%；还缺乏了解和深耕园区重点发展的主导、先导产业的高端法律人才，难以提供适应产业发展的法律服务。同时，与上海、深圳等发达地区相比，苏州自贸片区的公证、仲裁、调解等非诉讼纠纷解决机制发展水平显著偏低，公共法律服务供给能力有待提升。
4.法治建设的重大改革项目还不够多。虽然苏州的法治建设成果斐然，但客观地讲，“碎片化”现象比较突出，相当数量的制度创新案例或者成果聚焦于政府职能转变和营商环境优化，但较为低端，与对接“国际标准、国内一流”的制度创新要求存在差距。如何在法治建设领域，更好发挥“争当表率、争做示范、走在前列”作用还有待加强。
三、推进苏州自贸片区法治建设的意见建议
（一）紧盯国家战略，力争授权改革
虽然自贸试验区建设已经是国家战略，但是基于各地情况的不同与复杂性，短期来看，国家层面不会类似于海南自贸港法这类承担统筹推进自贸试验区建设的基本法。不过，要实现深化改革与法治护航的“双轮驱动、相互促进”，还是需要国家层面特别授权自贸试验区进行改革，并由国家层面开展立法修法活动。具体而言，苏州自贸片区应当牢牢抓住“一带一路”建设、长江经济带、长三角一体化发展等国家机遇叠加实施的重大机遇；充分发挥国家级开发区、国家开放创新综合试验、自主创新示范区与自由贸易试验区叠加联动优势；立足改革开放大局和高质量发展要求，对标高标准国际经贸规则，聚焦产业高端升级与创新驱动发展的发展目标，借鉴深圳经验，认真梳理所需要的最为紧迫的改革事项清单，并以此为基础积极向党中央、国务院争取授权改革，在法治框架内勇于开展改革。例如，在发展生物医药产业中，要对标博鳌乐城国际医疗旅游先行区已有的法律规定，提请在苏州自贸片区暂停实施《中华人民共和国药品管理法》的有关许可规定，以此促进产业发展。
（二）强化地方立法保障，实现改革成果法治化
法治化是形成更加成熟定型的制度成果及营商环境政策和制度体系的最重要路径和原则，具体而言有以下两项工作：一是以地方立法保障赋权工作。2020年6月，江苏省政府一次性赋予江苏自贸区第一批273项省级管理事项，这类赋权目前有两种形式，一种是下放，另一种是委托。但省政府的授权一般是通过规范性文件的方式，根据行政法的理论，权力的下放和委托仍宜通过权力机关即人大的确定，因此省、市人大常委会制定地方性法规或者发布决定后，有关行政机关行使有关权力的合法性更强。二是将本地成熟做法和外地成功做法写入地方性法规和规章。一方面，苏州自贸片区已然形成了大量的制度建设成果，将这些制度创新成果和经验法治化和体系化，能够使苏州自贸片区法治体系呈现一定程度的完整性和科学性。另一方面，将外地成功做法以地方立法的形式固定下来，有利于苏州自贸片区更快更好的提升法治化水平，例如海南各产业园区正在推行的法定机构改革，如要苏州自贸片区要施行，就一定需要人大立法确认。
（三）发展法律服务业，建设法治示范区
借鉴深圳前海打造法治示范区的做法，建议苏州自贸片区准备分两步谋划：第一步，打造一站式争议解决中心。按照“具有国际视野、国内一流标准”的要求，建立苏州自贸片区公共法律服务中心，并加挂苏州自贸片区国际争议解决中心牌子。主动邀请法院、检察院、司法局、新加坡国际仲裁中心、苏州仲裁委、律协、贸促会、公证处、知识产权保护机构和大专院校等单位合作共建。第二步，在建立建成争议解决中心的基础上，筹建苏州自贸片区法治产业园。既争取苏州国际商事法庭、自贸片区法庭、自贸片区检察室等司法机构全面进驻，也引进一批高端律所、国内外仲裁机构、调解、公证和司法鉴定等机构提供非诉讼纠纷解决服务，同时依托园区的人工智能产业优势配套引进合同编撰公司、案例检索公司、法律传媒等新业态法律行业服务公司和知识产权服务机构、会计师事务所、税务师事务所等与法律行业紧密相关的服务业，打造要素齐全、功能整合的法律服务集聚区，力争建设个在全省乃至全国都具有较强影响力的法治示范区。
（四）发挥中新合作优势，打造更多法治精品项目
2020年，苏州自贸片区结合“一带一路”建设、更高水平对外开放要求，主动对接苏州市中级人民法院，共同向市委、市政府提请设立国际商事法庭，在市委、市政府的大力支持下，最终实现“当年构想、当年争取、当年落户”的显著成效，在“没有先例”的方面率先做出了成功案例，已然成为苏州法治建设的一个精品项目。苏州自贸片区具有浓厚的中新合作元素，要大胆借鉴新加坡的法治建设经验，近期内重点学习新加坡的仲裁、调解等非诉讼纠纷解决机制运转模式，积极招引新加坡国际仲裁中心和调解中心，努力营造更好的法治化营商环境。最后，苏州自贸片区按照总书记提出的“系统集成、协同高效”的改革思路，在前面提及的授权改革等领域努力探索，相信一定能够出更多法治精品项目，实现为全国法治建设探路的目标。
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