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建 议 人：
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顾秦华;于大为;管罕英;沈春观;邱学林;吴卫忠;王海民;朱卫英;肖凌丽;朱建芳;
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建 议 号：
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0252
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标 题： |
关于加强我市法律援助工作的建议 |
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| 建议内容： | 2017年10月11日，最高人民法院、司法部联合发布了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》。《办法》规定，对于适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院都应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。对于适用简易程序、刑事速裁程序审理的案件，如果被告人没有辩护人，人民法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师为其提供法律帮助。该办法规定试点工作为期一年，在北京、上海、浙江等地展开。 2018年1月，江苏省高级人民法院、省司法厅出台《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的实施意见》，并下发试点工作通知。根据部署，南京、无锡、宿迁三市为我省开展刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖试点地区。其他设区市可根据刑事案件数量类型、律师资源、经费保障等情况，确定1-2个县区开展试点工作，并报省高级人民法院和省司法厅备案；试点时间为一年。苏州市的常熟、高新区均开展了刑事案件律师辩护全覆盖试点工作。 长期以来，我国刑事诉讼活动中律师辩护率只有30%左右。随着审判阶段律师辩护全覆盖试点工作的逐步完成，该项法律援助工作下一步必将全面推广。届时，法律援助工作资源缺乏、经费不足、质量不高等矛盾将进一步凸显，需要未雨绸缪，大胆创新，提前做好各项准备工作，使得我市的法律援助工作处于全国先进地区行列。 一、目前我市法律援助工作现状及不足 我市已经建立了比较完善的法律援助网络，编制了《苏州市法律援助服务标准化管理体系》、《苏州市法律援助案件质量评估规则指引》等文件，加强了法律援助案件的质量控制。2016年12月出台了《关于进一步规范法律援助经费使用管理的通知》，较大幅度提高法律援助案件补贴标准，力图调动律师等法律职业工作者参与法律援助工作的积极性和主动性。 但是，随着法律援助案件的不断增长，尤其是刑事辩护全覆盖后可能出现的案件急剧增加，我市法律援助办案力量分布不均、刑事辩护法律援助协调不畅、援助经费不足等问题日渐凸显，将制约法律援助事业的进一步发展。 有的区县法律援助经费仍显不足，法律援助经费还没有建立动态增长机制，经费连续数年保持同一水平，每隔几年才调整一次。经费不足也影响到一些区县援助案件万人占比的提升。一些复杂案件法律援助的补贴与支出不成比例，影响了承办律师参与的积极性。 法律援助参与面窄，援助案件基本上由社会律师和法律工作者办理。2012年苏州司法局《关于印发<苏州市专业法律援助机构联席会议制度>的通知》，要求建立由苏州市总工会职工法律援助中心等十一个机构参与组成的联席会议制度，但在实际上成效有限。法律援助机构与工、青、妇、老、残的协作机制还有待进一步完善。社会志愿者、公职律师、工会等社会团体对法律援助参与明显不足。 刑事辩护法律援助协调不畅，关于适用刑事简易程序、速裁程序及认罪认罚从宽制度审理的案件的律师值班制度如何有序开展还缺乏详细的操作办法和协调机制。2017年7月，苏州市司法局虽然联合公检法几家单位联合发布了《关于印发〈关于进一步加强法律援助工作的意见〉的通知》，要求建立联席会议制度，但未能确定上级协调部门，在实践中难免会出现协调不畅的问题。区县范围内普遍还没有形成有效的公检法司密切配合的刑事辩护法律援助协调机制。 二、刑事案件辩护全覆盖背景下加强我市法律援助工作的设想和建议 （一）探索公职律师承办刑事法律援助案件的创新机制。 当前律师及律师行业已完全走向社会、走向市场，要接受市场法则的调节，低水平的案件补贴必然影响律师的工作积极性。法律援助办案补贴和市场化运营中的律师办案收入仍有很大差距，导致承办律师的办案积极性不高，事务所也一般将援助案件有意或无意地安排给年轻律师承办，法律援助案件的办案质量不能得到有效保障。法律援助的公益性与律师服务市场化的矛盾在现阶段将长期存在。在价值规律作用下，法律援助案件质量很难完全达到市场化法律服务的质量水平。因此，适当提高对法律援助的财政投入具有现实合理性性。但是法律援助毕竟是一项公益事业，案件补贴不可能达到市场化的律师收费标准。大幅度提高案件补贴在短期内也不具有可行性。 让公职律师承担部分法律援助责任具有合理性和可行性。首先，从本质上讲，为援助对象提供法律援助就是一项政府义务，各级政府均有职责保证公民获得法律援助的权利得以实现。法律援助作为政府的一项法定义务，由其指定自己的工作人员也即公职律师来履行职责显得合情合理。其次，由政府公职律师提供法律援助，可以减少国家在法律援助实施中的经费支出，克服社会执业律师注重经济效益、轻视社会效果的倾向。再次，公职律师接受所在单位委托或者指派从事法律援助工作与司法部2018年12月印发的《公职律师管理办法》并不冲突。《公职律师管理办法》第十三条规定，公职律师可以从事所在单位委托或者指派的其他法律事务。如果所在单位指派其办理公益性的法律援助案件，也是符合规定的。最后，从法律援助实践看，香港经历了由私人律师办理法律援助案件到不得不由法律援助署律师承担法律援助服务的过程。美国在刑事法律援助方面，在大城市和发达地区主要是设立专门的公共辩护人（或译为共设辩护人）办公室模式，聘用专职律师办理刑事法律援助，而在经济不发达和人口分散地区则主要通过私人律师模式或者合同制模式等开展工作。公共辩护人办公室雇用的所有律师都领取政府薪金，具体为犯罪嫌疑人和被告人提供法律援助。可见，让公职律师从事法律援助工作从理论上和实践上都是可行的。 按照《公职律师管理办法》，公职律师应当接受所在单位的管理、监督，根据委托或者指派办理法律事务。建议在区县政府设立集中的公职律师办公室，将各个单位的公职律师集中进行管理和调配，编制可以放在原单位，业务以原单位为主。一方面可以为原单位提供法律服务，一方面可以以律师团的形式为区县政府的重大决策和事项提供法律服务。这样公职律师接受区县政府指派从事刑事法律援助就顺理成章了。成立集中的公职律师办公室，不仅可以克服条块分割式的分散管理缺陷，还可以避免部门利益的影响，有利于公职律师更好地履行职责。 也可以在司法行政系统内设立公职律师从事刑事法律援助业务。但从事法律援助业务的公职律师不宜从属于援助机构本身。法律援助机构是我国法律援助的管理者。如果管理者直接从事援助服务，既当裁判员，又当运动员，就会削弱其作为政府管理者的功能，造成管理缺失，在市场利益的驱动下，职责重心就会发生偏移，趋利化倾向将日趋严重，容易造成法律援助机构内部管理的混乱，为机构腐败埋下隐患。 刑事案件关乎人的自由生命，是人权司法保障体系的重要一环，公职律师可以优先从事刑事法律援助工作。在美国，公共辩护人承担了大部分的刑事法律援助案件，例如新泽西州公共辩护人承担了全州80%的刑事案件。为满足刑事律师辩护全覆盖的资源需求，可以在公职律师办公室内组建一支专门办理刑事案件法律援助的专职队伍。 （二）综合利用资源，扩大法律援助队伍。 为解决法律援助人手不足的问题,在大力发展专职律师队伍的同时,需要积极推动建立法律援助社会志愿者体系,广泛动员和接纳有志于从事法律援助的社会法律专业人才参加法律援助事业。主要措施有:一是可以要求实习律师在实习期限内,从事一定数量的法律咨询值班等业务，以提高其业务能力与职业道德素养。二是充分利用社团优势,逐步建立起以工会、妇联、残联等社团维权部门为依托的法律服务网络, 成立相应的法律援助队伍，为符合条件的职工、妇女、残疾人等提供咨询和调解等法律服务，与法律援助中心对接。三是建立法律援助社会工作者队伍，通过政府购买服务的方式，引导和激励具有律师或法律职业资格而又没有从事法律职业的人员、离退休司法人员等社会工作者提供法律咨询、心理疏导、参与调解等服务，弥补法律援助专职律师人力之不足。四是将法律援助诊所教育作为法律援助工作的重要补充力量。美国虽然法律援助资源比较丰富，但法律诊所依然是法律援助工作的重要力量。在法学院设立类似国外的“法律诊所”机构,由法学院的师生为本社区的贫困者提供法律咨询、调解等服务。这样,既为学术界和学生提供实践与认识社会的窗口,又为法律援助提供了丰富的潜在资源。 （三）完善法律援助中公检法司的协调配合工作机制，使各部门在法律援助工作中的衔接配合畅通有序。 法律援助是政府的责任，但不仅仅是司法行政机关的一家之事，公、检、法、司等部门应加强沟通协调，共享信息资源，相互配合，密切协同，形成合力。由于司法行政机关及其所属法律援助机构在刑事司法体制中属于相对弱势和被动的地位，难以对办案机关形成有效的制约或推动作用。可以探索由同级政法委出面组织协调刑事法律援助的实施。由政法委出面组织协调刑事法律援助的实施，完全符合十八大以后中央政法委对各级政法委职能、职责的重新定位和党对政法工作领导的地位，也符合当前我国司法体制的现实情况。 由各级政法委出面组织公安、检察、法院与司法行政机关就刑事法律援助的实施问题建立长期稳定的协调督察机制。以杭州市开展刑事案件速裁程序试点工作为例，该市政法委统筹整个工作，市中级人民法院、人民检察院、公安局和司法局四部门负责具体落实，通过建立联席会议制度，发放汇编材料、召开工作例会、开展调研和考察，探讨工作方案，推动制度创新，有效解决了部门协调衔接等问题。当前，需要进一步加强看守所法律援助工作。在看守所设立法律援助工作站，法律援助机构派驻法律援助值班律师，为犯罪嫌疑人、被告人及其他当事人及时提供法律咨询和建议，帮助其申请法律援助。 要在各级政法委的组织领导和公安、检察、法院及司法行政机关的积极参与下，建立保障法律援助机构及律师及时参与诉讼的有效衔接机制。具体来讲，应当解决好以下六个方面的问题: 其一，公安、检察、法院向犯罪嫌疑人、被告人及时准确告知有关法律援助的法定权利；其二，公安检察法院及时通知法律援助机构指派律师的问题；其三，公安、检察、法院向法律援助机构通知指派律师时一并送交相关诉讼文书的问题；其四，法律援助机构及时指派办案律师的问题；其五，法律援助机构及时接受并处理法律援助申请的问题；其六，公安、检察、法院与办案律师的及时衔接及依法保障其执业权利的问题。 逐步推进刑事案件审前程序的律师辩护全覆盖。现在最高人民法院和司法部关于律师辩护全覆盖的文件，只是涵盖了审判阶段。但是如果下一步全覆盖要更深入，更进一步，则还要覆盖至审前程序，即公安侦查阶段和检察院起诉审查阶段。对此，我市法律援助工作也应该有所准备。 （四）加大法律援助多渠道投入力度，提高办案质量。 探索法律援助经费来源的多渠道。遵循“政府主导，社会参与”的原则，拓宽法律援助经费来源渠道，以减轻财政压力。（1）进一步完善由非受援的败诉方承担援助成本及律师费用制度。《最高人民法院、司法部关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》第七条规定：法律援助人员办理法律援助案件所需差旅费、文印费、交通通讯费、调查取证费等办案必要开支，受援方列入诉讼请求的，人民法院可根据具体情况判由非受援的败诉方承担。但该规定缺乏细致的实施办法，加上其他原因，在实践中较少适用。建议制定相应的实施办法，明确规定由非受援的败诉方支付法律援助人员的办案成本及代理费，法律援助机构只需向援助人员支付基本劳务费用，这样可大大减轻经费压力。（2）经工、青、妇、老、残等社会团体接待联动到法律援助机构的法律援助案件，由各部门在其相应的经费中给予一定的支持。（3）根据受援人胜诉与否、获利多少、经济能力大小确定受援人是否分担法律援助费用及其分担份额。在操作上，可先缓交，待结案后再决定或减或免。 进一步加强与财政部门的沟通协调，强化法律援助案件经费保障：一是建立经费动态增长机制。法律援助办案补贴与当地经济发展指数挂钩，建立分区分档补贴机制，鼓励县区政府加大法律援助工作投入；二是建立灵活的调整机制。适时根据法律援助工作的新情况、新问题调整相应经费保障措施，及时有效应对全覆盖推进过程中出现的各类经费问题；三是简化特殊案件补贴程序。对于重大疑难复杂案件，计入法律援助每年的财政预算中，特殊案件的补贴发放，由指派的法律援助机构根据案情复杂程度，在预算范围内审核发放。 多措施提高办案质量。一是加大对法援律师的激励。提高案件补贴标准，简单案件和复杂案件补贴标准区分。设立法援律师荣誉奖励制度，对表现突出的法援律师优先评优。二是对公职律师办理法援案件数量作出明确要求，获得其工作单位支持。通过对结案材料审查、办案质量反馈、评估、回访等方式，确保法律援助服务的质量。三是刑事案件法律援助优先从主办刑事案件的律师中选取。具体可以以律师执业年限和承办刑事案件的数量为依据。探索侦查、审查起诉阶段全覆盖，完善值班律师制度，落实认罪认罚，争取让我市的法律援助工作走在全国前列！ |
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承办单位:
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主 办 | 苏州市司法局 | |
| 会 办 | ; | ||
| 办理期限: | 3个月 | 答复时间: | 2019/5/15 |
| 办理类型: | A (解决、已经解决) | ||
| 答复内容: | 对市十六届人大三次会议第0252号建议的答复 顾秦华等代表： 你们提出的关于加强我市法律援助工作的建议收悉。现答复如下： 近年来，全市司法行政机关和法律援助机构，深入贯彻落实党的十九大精神，按照司法部和省司法厅关于完善法律援助制度的重大部署要求，以服务高质量发展为中心，以满足人民群众美好生活对法律援助新需求为目标，扎实推进完善法律援助制度的各项任务开展，切实推动法律援助工作取得新实效。2018年，全市共办理法律援助案件1.2万多件，同比上升50％以上，接听12348热线咨询5.5万余人次，接待来访咨询1.7万余人次。 1.不断扩大法律援助覆盖范围。一是持续降低法律援助门槛。从2013年1月，以市政府文件的形式，将法律援助对象经济困难标准由低保标准调整为最低工资标准，成为全国较早以最低工资标准申请法律援助的城市，让更多低收入困难群众能够获得法律援助。2019年我市的认定标准为2020元/月，在全省门槛最低。二是构建覆盖全领域的服务网络。在市、区建立法律援助中心，在镇（街道）建立公共法律服务中心，在社区、村设立法律援助联络点，构成“横向到底、纵向到边”的工作网络，实现地域全覆盖。注重刑事犯罪、军人军属、少数民族等特殊领域群体的全覆盖，在全市的看守所、法院建立法援工作站，在团及以上驻苏部队建立军人军属法援工作站。三是创造性实施司法鉴定、公证、社区矫正法律援助。联合市财政局出台司法鉴定、公证法律援助办法，率先将司法鉴定、公证业务纳入法律援助范围，使困难群众既获得诉讼类法律援助，也能获得司法鉴定、公证援助服务，拓宽弱势群体受益面。制定《关于加强社区服刑人员和刑满释放人员法律援助工作的通知》，对两类人群申请法律援助，提供便利、放宽条件、畅通渠道，充分发挥法律援助在切实维护两类人群合法权益，促进其顺利回归和融入社会的积极作用。 2.创新法律援助服务新举措。一是推动劳动人事争议法律援助工作。与市人社局联合制定《关于在劳动人事争议处理中加强法律援助的意见》，在全市范围内设立劳动人事争议法律援助工作站。依托各市、区劳动人事仲裁院，安排律师日常值班，负责解答劳动者咨询，接收劳动人事争议法律援助申请，有效延伸法律援助维护劳动者权益的新触角。2018年，全市11个劳动人事争议法律援助工作站，共接收法律援助申请3003件，解答咨询16553人次，为劳动者追索劳动报酬、经济补偿赔偿和工伤赔偿6608万元。二是推进刑事案件律师辩护全覆盖试点。落实省厅和省高院开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作要求，主动与市中院进行对接，结合各地的刑事案件数量，律师资源情况、经费保障等情况，确定常熟市、高新区两地作为试点单位。两个试点地区先后制定实施意见，明确工作程序和工作要求，制作相关的格式文书，组建专门的律师团队。试点以来，常熟市、高新区办理刑事援助案件均同比增长了200％，为简易程序案件的被告人提供法律帮助600多人次。三是开展形式多样的法律援助服务活动。积极组织全市法律援助机构和法律援助人员参加“法润江苏”农民工、老年人等系列服务活动，进一步畅通妇女、儿童、老年人、农民工、残疾人、低保等特殊人群法律援助“绿色通道”。 3.提升法律援助服务水平。一是推动集中式团队服务新方式。全市各地结合自身实际，创新服务模式，组建小规模的专职法律援助律师团队。通过集中式团队服务，推动和促进全市法律援助案件律师办理质量和案卷管理水平得到提升。二是深化法律援助服务质量管理。以全省法律援助案件质量检查内容为重点，全面推进法律援助质量评估的标准化建设。连续几年组织案件质量观摩活动，通过购买法律服务的方式，和市律协合作开展全市法律援助案件质量评估工作，不断提升法律援助案件质量。 4.强化法律援助经费保障。结合苏州经济社会发展状况，以我市法律援助服务市场价格和全省律师服务收费指导标准为参考，结合律师基本劳务成本等因素，通过与市财政部门的沟通联系，在全省率先出台《关于进一步规范法律援助经费使用管理的通知》，确定我市新的案件补贴标准，各地结合实际也相应提高了补贴金额。目前，我市刑事案件最高补贴可达5000元，民事案件补贴普遍在2000-3000元之间，较大幅度提升补贴标准，有效缓解经费投入较低，与市场发展水平不相适应的情况，强化法律援助经费保障，调动律师等法律职业工作者参与法律援助工作的积极性和主动性。 尽管我市法律援助工作近年来取得了一些成绩，但正如顾秦华等代表指出的，在党和政府全面完善法律援助制度建设和强化刑事案件律师辩护全覆盖工作的背景下，我市法律援助工作面临着较大挑战，律师资源相对紧缺、法律援助工作机制不健全、经费不足的问题将日益突出。顾秦华等代表提出的如探索公职律师办理法律援助案件、扩大法律援助队伍、完善工作机制、加大保障力度等建议，对我们今后做好法律援助工作有较好的借鉴作用，我们将认真参考这些建议，结合我市法律援助工作实际，开展有针对性的工作，切实提升法律援助工作水平。 下一步，我市法律援助工作将围绕完善法律援助制度的中心，以推进刑事案件律师辩护全覆盖，壮大法律援助队伍，强化法律援助保障等为重点，做好以下几项工作： 1.全面推进刑事案件律师辩护全覆盖工作。按照最高院、司法部和省高院、省司法厅的工作部署，我省在2019年将实施刑事案件律师辩护全覆盖试点的全面覆盖。我们将加强与市中院的联系和对接，研究出台全面开展我市刑事案件律师辩护全覆盖工作的实施方案，对全覆盖的工作内容、工作职责、工作流程、辩护律师权利保障、经费保障等作明确规定。建立工作会商机制和工作监督制度，及时研究解决全覆盖工作问题，确保全覆盖工作推进有序。统筹我市律师资源，指导各地组织选拔责任心强、业务能力强的律师积极有序、规范高效参与全覆盖工作。目前，我们已与市中院就刑事案件律师辩护全覆盖工作的实施作了研究，起草了有关文件，即将下发，年内将实现刑事案件律师辩护全覆盖的全面推开。同时，我们已完成市法援中心派驻市检察院、市中院值班律师的招募工作，挑选了20名执业经验丰富、热心法律援助工作的值班律师，根据全覆盖工作进度，可以随时投入值班工作。 2.依法开展认罪认罚律师见证工作。新刑诉法的实施，对法律援助工作提出新的要求，认罪认罚犯罪嫌疑人签署具结书的过程需要值班律师在场见证。我们加强了与市检察院的沟通和协作，研究具体的实施细则，明确相关工作流程和工作职责。共同起草了《关于进一步加强审查起诉阶段法律援助值班律师工作的意见》，对审查起诉阶段法律援助值班律师工作职责和认罪认罚律师见证有关程序作了规定，对律师值班有关工作经费和补贴发放等作了明确，近期将下发实施。同时，各地的认罪认罚律师见证工作已开始有序开展，目前运行状况良好。 3.整合资源，不断壮大法律援助队伍。从目前来看，我市法律援助队伍的主体是法律援助机构工作人员和律师等法律工作者。我市现有执业律师4000余名，加上基层法律服务工作者等，法律服务资源相对比较充足。进一步吸引更多的社会力量和法律援助志愿人员参与法律援助工作，对进一步扩大法律援助事业影响力，提升我市法律援助工作水平具有积极的促进作用。我们将继续依托市法律援助基金会，与红十字会、妇联、老年协会等其他社会组织开展合作，创新法律援助资助项目，参与有关法律援助的社会调查，依托这些社会组织的人员力量为更多困难群体提供法律援助服务。探索与苏州大学等高校的法学教育机构开展合作，发挥他们的专业优势，组织法律专业人才参与法律援助义务值班，解答法律咨询，开展法治宣传等工作。在政策允许情况下，尝试和探索公职律师参与法律援助工作，发挥公职律师在本部门本行业的专长优势。 4.强化法律援助案件质量管理。法律援助案件质量是法律援助工作的生命线，是法律援助工作的永恒主线，是法律援助工作成效的重要体现。围绕提升服务质量的目标，我们将继续组织业务研讨，组织各中心互评案件，分析评估共性问题。组织业务培训，提升业务水平。将我市的质量建设与全省案件质量检查结合起来，开展自查自评。与市律协合作开展案件质量评估，借助行业协会专业力量对各地抽取的法律援助案件，按照科学的评估标准进行评价，并出具专业的评估报告。针对发现的问题，研究改进措施，进一步规范和提升法律援助案件质量。 5.加大法律援助保障力度。一是加强与公检法相关部门的协调配合，在市政法委牵头下，定期召开联席会议，共同研究解决法律援助工作中的协作配合和衔接等问题，制定相应的工作程序，确保刑事法律援助工作运转顺畅。二是加大经费保障力度。贯彻执行我市《关于进一步规范法律援助经费使用管理的通知》，在允许的补贴金额幅度内，逐年提高补贴数额，使补贴金额与援助人员的劳务付出相适应，鼓励更多的法律服务人员参与法律援助案件办理。适时启动法律援助经费动态调整机制，与市财政局协调，综合考虑苏州经济社会发展状况、法律援助需求、律师承办案件成本、基本劳务费用等因素，不断调整法律援助案件补贴标准。 苏州市司法局 2019年5月14日 |
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