建议人：张永霞;杨月芳;金敏华;陈静;

建议号：0236

标题：关于加快推进非诉讼纠纷解决机制建设促进我市治理体系和治理能力现代化的建议

建议内容：过去的一年我们的法治环境建设取得了新的进展和成效，切实增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。在苏州市的政府工作报告中，2020年主要任务中部署了“全面完成七五普法，构建更高水平公共法律服务体系”，我认为加快推进非诉讼纠纷解决机制建设将更有利于构建更高水平公共法律服务体系。非诉讼纠纷解决由于有它程序上的非正式性，纠纷解决准则上的非法律化，纠纷解决主体的非职业性，纠纷解决者与当事人之间地位构造的平等性，纠纷解决过程和结果的互利性与平和性等特点，所以相较于诉讼审判程序，非诉讼纠纷解决可以为人民群众提供便捷、高效、低成本、多元化的纠纷解决方案。也可以很大程度上缓解法院案多人少的矛盾。2019年12月19日，江苏省高级人民法院、省司法厅在连云港市召开全省非诉讼纠纷解决机制建设推进会。关于非诉讼纠纷解决机制建设方面我们虽然已经做了一定的工作，离人民群众的多元化需求还有一定差距。目前存在的问题是：

1、政府在非诉讼制度上的立法、构建和改革方面相对落后，非诉讼机制的法律地位和调解协议效力偏低。最高人民法院的司法解释仅仅认可了人民调解协议的合同效力，而对其他调解、特别是行政调解的效力尚未明确，甚至还产生了行政调解效力不及人民调解协议效力的误解。现有调解机制处理官民纠纷、公私争议存在困难。 

2、非诉讼纠纷解决机制机构和方式相对单一，并未形成多元化的格局。民间调解、行政调解与司法调解及诉讼的衔接没有理顺。尤其是行政调解不仅没有很好的发挥应有的作用，甚至还在继续受到削弱，以至于在“大调解”中，不得不以人民调解的形式加以包装。

3、调解人员的职业化程度、专业化素质不高。目前村社区调解员调解员主要以村社区干部兼任，很少有配备专职调解员，这批调解员基本上还是以传统的“五老”（老党员、老干部、老军人、老教师、老模范）为主，法律专业、人民调解专业的一个也没有。

4、人民群众的认同感不强。以人民调解为例，从2019年对人民调解第三方测评结果来看，基层群众对人民调解的知晓率和满意率，还不是很高。

为加快推进非诉讼纠纷解决机制建设我提出以下几点意见和建议： 

1、依法建立完善非诉讼纠纷解决机制的有关制度。市委市政府要更加重视发挥非诉讼纠纷解决机制在改革稳定发展中的第一道防线作用。根据《中华人民共和国人民调解法》、中央政法委等六部委《关于加强人民调解员队伍建设的意见》等法律和文件精神，完善出台我市人民调解工作建设的规范性文件，从组织体系建设、队伍建设、工作职责制订、工作经费保障等方面予以统一规定。

2、整合现有资源形成非诉讼纠纷解决工作合力。要充分发挥好村社区网格巡查员、村社区公共法律顾问、挂钩村社区法官的作用，建立工作联动机制，形成村社区专职调解员为主的工作合力，在矛盾纠纷排查化解，普法宣传等方面为基层群众切实提供高效便捷的公共法律服务。

3、注重诉调对接，一是当事人同意调解的案件，应在较短期限内尽快调解，调解不成功的案件及时立案，以消除当事人调解就是为了拖延立案的印象。二是调解成功的案件，当事人如未按照调解协议及时履行，该类案件立案后，经审查如调解过程完全公平、公正，调解协议是自愿达成，内容不违反法律、法规的强制性规定的，应尽量在简易程序审限内审结，以凸显调解程序的价值。三是在审判过程中，赋予调解协议更高的证据效力，以凸显调解协议的价值所在。

4、对案件数量多，标的较小或者争议不大的专门类别案件成立特定类别的调解委员会，太仓今年挂牌了两家，一是物业纠纷人民调解委员会沙溪调解工作室，还有退役军人调解工作室。针对该类受理内容单一的调解工作室，应制定工作清单，明确服务主体、受理方式、办理程序。以推进非诉讼纠纷解决的效率性及程序化、规范化，最大限度的保证调解的公平、公正。

5、打造专业化职业化的调解队伍。配备有专业背景的专职调解员队伍。完善调解员的招录和管理办法，完善分类分级考核管理，对有突出贡献的调解员予以表彰。制定年度培训计划，全面提升调解员的能力建设。保障调解的专业性及可信度，提高非诉讼解决纠纷的能力。

当然，非诉讼纠纷解决需要依赖当事人双方的合作和配合，需要理性及和谐诚信的社会氛围，如果缺少这些基本条件，调解的利用率和成功率就会非常有限。希望通过推进非诉讼纠纷解决机制的建设，也能推动我们信用体制的建设，从而推动法治苏州、诚信苏州建设取得更大成效。

承办单位:主办苏州市司法局

会办江苏省苏州市中级人民法院;苏州市委政法委员会;

办理期限:3个月答复时间:2020-05-2011:19:38.0

办理类型:A(解决、已经解决)

答复内容:A苏州市司法局

对市十六届人大四次会议第0236号建议的答复张永霞、杨月芳、金敏华、陈静代表：

《关于加快推进非诉讼纠纷解决机制建设促进我市治理体系和治理能力现代化的建议》已收悉，我局与市委政法委、市中院共同商讨，办理意见答复如下：2019年1月，习近平总书记在中央政法会议上提出了“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的要求，我市坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，构建非诉讼纠纷多元化解综合体系，不断满足人民群众对纠纷化解的需求、公平正义的追求及和谐社会的要求，为基层社会治理体系和治理能力现代化提供法治保障。我市完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，推进非诉讼纠纷解决机制建设，已经取得了诸多成效：

一是加强人民调解组织规范化建设。近年来，我市以构建矛盾纠纷排查调处全覆盖网络为目标，坚持实战引领、群众需求导向，强化县乡村三级人民调解委员会的规范化建设，稳步推进医患、劳动争议、物业、婚姻家庭、消费、环保、校园纠纷等多领域的专业性行业性人民调解组织，联合市法院、检察院、公安局、信访局等部门全面推广“派驻制”调解模式，培育个人调解室和服务退役军人调解室，引导社会组织参与人民调解，形成了覆盖城乡、专业多元的调解组织体系，打造了具有苏州特色的“3N31”人民调解工作模式，方便了群众及时、就近获得专业调解服务。2019年，全市人民调解组织化解纠纷超14万件。

二是推动调解员队伍专业化发展。全市按照市（区）、镇（街道）、村（社区）5:2:1和专业性行业性调解组织3名的要求配备专职人民调解员。吸纳有群众基础和调解经验网格员为兼职调解员，将人民调解队伍向网格一线延伸。引导律师、基层法律服务工作者等专业人员加入人民调解员队伍，将村（社区）法律顾问、驻公安派出所（交巡警队）律师聘为兼职调解员，参与村（社区）、公调室（交调室）重大、疑难复杂矛盾纠纷调解工作。组建由法官、仲裁员、律师、公证员、模范调解员等组成的“人民调解专家库”直接参与纠纷化解、指导调解和调解员培训工作。

三是探索工作机制多元联动。建立矛盾纠纷源头治理机制。印发《关于人民调解融入全市社会综合治理网格化联动机制建设的指导意见》，推进人民调解组织、人民调解员、村（社区）法律顾问进网格，前移矛盾排查化解端口，加强纠纷源头治理。完善“三调”联动工作体系。出台诉调、检调、公调、访调对接机制，在公安、法院、检察院等相关部门共设立了320个派驻制人民调解工作室，每年调解纠纷占人民调解纠纷总数80%。张家港市公调对接勤务新模式、吴中区诉调联动机制让公调、诉调工作得到了进一步深化。建立专业行业调解工作机制。将人民调解机制引入消费、医患、劳动争议、物业、婚姻家庭、环保、校园、旅游等八大领域，并向商（协）会延伸，苏州市级层面建立了医患纠纷、劳动争议等8个专业性调委会及56个市级商（协）会调委会，调解工作成效明显。

四是推进非诉讼纠纷解决综合体系建设。2019年，按照习近平总书记“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的指示和省厅非诉讼纠纷解决综合平台试点工作要求，积极推进非诉讼纠纷解决机制建设。加强顶层设计。制定并由市委市政府两办印发了《关于推进非诉讼纠纷解决机制建设的指导意见》（苏委办〔2020〕1号），对工作网络、服务队伍、工作机制、工作制度、工作保障等做了明确规定，对加快推进非诉讼纠纷解决机制建设提出了明确要求。加强综合平台建设。依托市、县两级公共法律服务中心成立非诉讼服务中心，同时在法院、信访等矛盾集中部门设立分中心，综合运用人民调解、行政调解、律师调解、公证、行政裁决、行政复议、仲裁等多种方式，为群众提供一站式非诉讼服务。加强探索和创新。在非诉讼纠纷平台建设试点工作中，常熟市“行政复议+调解”工作模式、昆山市非诉讼服务队伍建设、吴中区非诉讼服务向网格延伸、姑苏区民商事纠纷中立评估机制已经取得了阶段性成果，太仓市也主动探索“诉讼与非诉讼对接机制+审务进基层、法官进网格”。

当然，目前我市非诉讼纠纷解决机制建设还存在各类纠纷解决方式衔接融合度不高，服务队未配备不到位或能力不匹配，行政调解、社会组织调解效力不明确，人民群众的知晓率和满意率不高等问题。今年，我们按照市委市政府两办《关于推进非诉讼解决机制建设的指导意见》（苏委办〔2020〕1号）要求，加强矛盾纠纷的源头治理，加快推进非诉讼纠纷解决综合平台建设，配齐配强非诉讼纠纷服务队伍，制定和完善相关配套制度，打好非诉讼纠纷解决机制的“组合拳”。一是加强非诉讼纠纷解决机制建设的领导和保障。为部署落实《关于推进非诉讼解决机制建设的指导意见》（苏委办〔2020〕1号），确保工作取得实效。4月，以市委市政府两办名义召开了由各市（区）党委政府分管领导、法院和司法行政系统相关负责人以及市级相关部门分管领导参加的全市非诉讼纠纷解决机制建设现场部署会，明确工作任务、工作进度、责任部门等，并按照计划挂图作战，有序推进，确保工作落实到位。市司法局和市财政局就非诉讼纠纷解决机制经费保障问题开展联合调研，并将出台加强人民调解工作经费保障的文件，为工作开展提供保障。

二是加快建立全覆盖的非诉讼纠纷解决综合平台。紧紧围绕拓展纠纷受理渠道和再造纠纷流转程序，打造网上网下衔接联动的实体、网络、热线三体联动综合平台。依托市、县、镇、村四级公共法律服务中心（站），设立非诉讼服务中心（站、窗口），依托全市两级法院、法治类社会组织、仲裁机构、公证机构，设立非诉服务分中心（站、窗口）或专门调解室，拓展纠纷受理渠道，推进联动化解，初步实现矛盾纠纷一个窗口受理、一站式流转和一体化调处。

三是着力打造高质量的非诉讼纠纷服务队伍。按照“一岗一员”的原则，通过职能部门与窗口一体化办公、招聘公益性岗位、购买社会组织服务等形式，选配非诉讼服务中心工作人员，做好引导分流、调解处置、协调督办等工作。加强和发展人民调解、行政调解、律师调解队伍建设，鼓励发展社会力量，通过政府购买服务参与非诉讼纠纷化解工作，与法院、财政等部门共同做好调解员的培训、指导和保障工作。推动重点领域行政机关派员进驻、设点服务，鼓励有条件的行政复议、公证等部门或组织采取派员进驻、定期值班或提供指引等形式充实非诉讼服务队伍。四是探索健全分层式非诉讼纠纷化解工作机制。强化矛盾纠纷化解源头治理机制。完善和深化“网格+调解”工作机制，统筹推动人民调解、法律服务、法治宣传等进网格，对在网格中排查出的婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、房屋宅基地纠纷、物业纠纷、损害赔偿纠纷五类纠纷先期调处，努力把矛盾纠纷防范在源头、化解在基层。强化调解前置机制。加强和完善人民调解、律师调解、行政调解等衔接、配合与融合，强化调解工作的统筹指导，完善前置调解制度和程序，将法院非诉讼服务分中心的调解工作室打造成人民调解、行政调解、律师调解、公证调解、社会组织调解为一体的综合调解平台，让调解有力地挺在各种纠纷解决机制的最前面，缓解人民法院案多人少矛盾。探索非诉讼解纷方式的分类而治和衔接联动机制。区别民事、商事、行政、家事四大领域的纠纷，引导当事人选择最适合的途径解决纠纷。积极推动各种非诉讼解纷方式的有效合作，探索“公证+调解”“公证+仲裁”“调解+仲裁”“调解+行政复议”“调解+行政裁决”等组团式化解方案，实现非诉解纷方式的联动补强，增强纠纷化解整体能力。完善诉讼与非诉讼解纷方式对接机制。探索行政调解、律师调解、公证、仲裁、行政复议等非诉解纷方式与诉讼的有效对接路径，推广民商事纠纷律师中立评估机制、深化公证参与司法辅助业务。健全和深化“诉调对接”机制，完善人民法院业务指导制度，完善调解协议的司法确认制度，加强诉讼和非诉讼对接工作保障，推动完善政府购买服务，引入社会力量、专业性行业性组织提供非诉讼纠纷化解服务。

推进非诉讼纠纷解决机制建设是创新社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要实践，我市按照习近平总书记“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要指示和市委市政府对非诉讼纠纷解决机制建设的要求，政法委、法院、司法行政部门以及其他行政部门加强联动、合作共赢，打造非诉讼纠纷解决机制建设的“苏州模式”，努力为苏州建设“现代国际大都市、美丽幸福新天堂”作出新的更大的贡献。