建议人：

吴卫中

建议号：

360

标题：

关于规范行政执法工作，推进营商环境法制化建设的建议

建议内容：

近年来，党中央、国务院出台了一系列鼓励、支持、引导民营经济发展的重大措施。党的二十大和中央经济工作会议强调要切实落实“两个毫不动摇”，构建高水平社会主义市场经济体制。进一步从提振企业发展信心入手，维护市场主体合法权益，聚焦法治建设，激发市场主体活力，推进治理体系和治理能力现代化，推动高质量发展。优化法治化营商环境事关发展大局，要求我们实际工作中切实做到不滥用行政手段干预企业正常经营活动，宏观指导不能异化为行政干预，监管和执法都必须依法进行，建设让市场主体满意的法制化、规范化的营商环境

1、持续经济下行动摇发展信心。中小企业面广量大，但普遍还存在着结构不优、发展方式传统、人才匮乏、企业治理水平不高等共性的矛盾和问题。受宏观经济形势持续下行、贸易摩擦和市场需求疲弱和三年疫情等叠加影响，企业经营效益下滑，出现纳税要比利润多，甚至行业亏损也在纳税的情况已不是个别，对办实业感到迷茫，发展企业信心不足，严重影响中小企业长远发展，更谈不上主动创新转型。2、经营风险也在不断扩大。如很多主观上无违法本意的中小企业由于自身法律意识和责任意识不强，内控制度和管理能力又跟不上，稍有不慎就遭到举报和立案，收到苛刻的行政处罚。建设、安全、环保等专项管理和整治中出现临时工执法，政府聘请的第三方公司检查太多，频率太高，专业性不强，私自利益为上。基层执法人员普遍存在业务能力差、服务意识差，唯执法而执法，存在多头检查、重复检查，甚至出现对企业随意性处罚和强制整顿等有违政府调控治理的行为，开发区和乡镇政府争相学着以高质量发展要求企业签订纳税承诺等非法制化条款，让企业努不堪言，诉求无门，直感到虽然不是一刀切，却在一刀一刀切，严重打击发展信心。3、执法系统绩效考核制度有待规范。还存在简单以办案数、处罚金额为考核，客观上造成为完成指标进行办案、为完成任务进行执法的现象，甚至出现了一些违法违规的企业由于无钱交罚款，执法时不动真碰硬，选择谁有钱就处罚谁，造成了执法不严、违法不究、选择性执法的乱象。

法治是最重要的制度环境，也是企业最直接的感受，根本问题还是政企关系，应该积极转变政府对市场主体的管理、指导、服务职能，更有针对性回应企业呼声，有效帮助企业加强自身建设，解决实际问题，主动适应和提高履行市场主体责任的能力。1、建立行政执法公开通报制度，主动接受社会监督。行政执法是社会关切、企业关注的热点、焦点，建立公开通报制度对营商环境法制化建设具有里程碑意义。落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，促进严格规范、公正文明执法，维护好行政相对人合法权益，有利于构建公开、公正、公平的制度环境。同时要主动接受社会各界监督，大胆探索政府为企业提供公益诉讼的法律服务，让企业敢于和执法部门诉讼，不再是弱势主体。2、加强联动防范企业风险。对群众反映强烈的突出问题，开展集中专项整治，对潜在风险大、可能造成严重影响的领域加强事前事中的监督和指导服务，对影响企业健康发展，存在风险隐患的苗头性、倾向性问题，执法部门应加强信息联动，建立分析预警机制。重点在中小企业法律法规掌握不到位、内部管理薄弱、监管要求较高的安全生产、环保、工伤、保税、食品安全、职业危害、公共卫生、市场监管、财产安全等方面分析共性问题，通告信息和有关案情，及时提出防范和对策建议。便于企业掌握情况，加强管理，履行好主体责任，防范各类经营风险。3、细化包容审慎监管机制。各级行政执法部门根据法律法规，坚持主观与客观相结合、定性与定量相结合的原则，推动监管理念、监管方式全方位深层次转变，营造宽严相济、法理相融的法治化营商环境。在实践中进行动态调整，及时对两张清单进行新增、修订和删减，进一步加强清单的合法性、科学性、合理性和实效性。为一线执法提供更精细化的指导，惠及更多中小企业更好的开展生产经营活动。4、不断加强行政执法规范化建设。进一步规范网格管理制度和第三方中介行为，坚决杜绝非执法人员越权执法和违法行为。严格落实行政执法人员持证上岗和资格管理制度，定期开展业务知识培训和考核，不断提升执法队伍的理论水平和法治素养，推进行政执法队伍专业化、职业化、规范化。促进普法与执法深度融合，坚持教育与执法并重原则，落实“谁执法谁普法”责任制，综合运用各类非强制性执法和人性化执法手段，教育引导市场主体自觉守法、自我纠错。同时要规范对执法工作的考核，严格禁止乱下指标，避免重罚轻管、以罚代管、一罚了之等问题。

承办单位：

主办苏州市司法局

协办苏州市卫生健康委员会;苏州市税务局;苏州市住房和城乡建设局;苏州市应急管理局;苏州市公安局;苏州市市场监督管理局;苏州市生态环境局;苏州市医疗保障局;苏州市人力资源和社会保障局;

办理期限:3个月答复时间:2023-05-2414:31

办理类型:A：已经解决

答复内容:

对市政协十五届二次会议

第360号提案的答复

吴卫中委员：

您提出的“关于规范行政执法工作，推进营商环境法制化建设的建议”收悉。现答复如下：

近年来，苏州市认真贯彻落实法治化营商环境建设相关工作要求，坚持以实现严格规范公正文明执法、加快建设更高水平法治苏州为目标，强化大局意识、系统思维、实干作风，大力推进执法规范化建设，积极回应企业实际需求和困难，探索实施包容审慎监管，优化法治化营商环境，助力全市经济高质量发展。

一是持续推进执法规范化制度建设。持续深入推进各级行政执法机关建立健全行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核行政执法“三项制度”，并结合实际积极构建行政执法责任制、行政执法自由裁量权基准制度、行政处罚证据管理指导规范、行政执法用语规范等制度体系，规范行政执法程序，有效保障各项行政权力高效、规范行使。制定出台《苏州市行政执法证据收集与运用指引》，明确行政执法证据规则，依法、全面、客观、公正地收集行政执法证据，提高行政执法办案质量，切实维护人民群众的合法权益。制定实施全国首个基层综合行政执法机构运行规范，规范了基层综合行政执法机构的工作职责、基本保障、内部管理和权力运行等，为各地推动基层综合执法机构建设提供可复制、执行快的“苏州标准”。制定实施全国首个城市管理综合行政执法规范，明确了苏州城市管理综合行政执法的执法范围、执法规范、文明执法、执法协同、队伍建设、执法保障和执法监督等十个方面相关要求，对案件办理流程、执法文明用语等予以规范。制定实施全国首个价格行政处罚工作规范，市市场监管局重点围绕处罚程序提出要求，明确价格违法行为行政处罚工作，总体原则、执法机构和人员要求、简易程序、普通程序、归档、运行保障、工作评价等内容。昆山市制定全省首部《行政机关现场执法工作规程》，张家港市制定《行政执法用语指引》《告知指引》等，聚焦行政执法全过程，特别是现场执法等容易产生争议的关键环节，全面推进行政执法“三项制度”落实落地，积极推动执法人员依法履职。市住建局积极推进行政执法标准化建设，做到住建领域行政执法“三统一、三建立、三规范”。市市场监管局在全省率先制定出台《执法办案质量评估办法》，将强制措施、错案控制、企业减负等内容纳入考核评估指标，科学引导各地在执法过程中严格依法行政，落实包容审慎监管执法原则。市卫健委两次组织修订《苏州市卫生行政处罚自由裁量标准》,有效遏止行政处罚畸轻畸重、类案不同罚、“一刀切”等问题,让群众在每一个执法决定中感受到公平正义。

二是加强联合执法防范企业风险。建立健全部门联合检查机制，联动防范企业风险。市场监管局发挥市“双随机、一公开”联席办牵头作用，推进全市跨部门联合检查。采取“汇总取重”工作法，将各部门分别抽取的监管对象名单进行汇总比对，对重复抽到的企业进行跨部门联合检查，实现“进一次门，查多项事”。对涉及监管领域多、检查频次高的行业领域，以跨部门检查为原则、部门单独检查为例外，行业主管部门牵头，相关部门参与，统筹制订检查计划，统一组织实施检查。2022年，全市共有311个部门制定、参与检查任务6475个，共检查市场主体112673户，其中部门联合检查50044户，占比44.42%，较2021年提高近9倍，创历史新高。同时，市场监管局还组织开展双随机检查“减频次”专项任务，共涉及395户市场主体。市生态环境局制定完善生态环境监督执法正面清单实施细则，将677家排污单位纳入正面清单，切实落实无事不扰；印发《苏州市产业园区规划环评与项目环评联动改革试点工作方案》及其实施细则，在6个产业园区先行推开规划环评与项目环评联动改革试点，实施告知承诺制审批，项目审批时间缩减到1天。市医保局牵头建立医保、公安、卫生健康、市场监管共同参与的苏州市打击欺诈骗取医保基金联席会议机制，联合印发《2022年苏州市打击诈骗医保基金专项整治行动实施方案》，推进联合监管、联合执法，避免重复检查，降低对企业的影响。市应急管理局坚持“三位一体”执法模式,开展“说理式”执法，充分发挥专家作用，将严格执法与指导服务相结合，寓服务于执法之中；积极组织跨部门双随机执法，有效避免重复检查给企业带来的反复迎检；指导帮扶小微企业加强安全生产管理，坚持“行政处罚不是目的”原则，减少指标式、任务式执法；通过精准执法推动企业落实主体责任，严禁下达案件数量、罚款指标，严禁以罚代管、简单粗放。市人社局强化企业信用评价结果运用，突出分层分类监管，科学确定检查对象、比例和频次，强化部门联动，提高监管效能，减轻企业负担，实现监管“无事不扰”而又“无处不在”，营造公开透明，高效便捷的法治化营商环境。

三是积极开展涉企包容审慎监管。市监委、市司法局联合制定《关于规范涉企轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为从轻减轻行政处罚的实施意见》，对可以依法免罚轻罚的事项进行梳理，并以“清单”方式定型、面向社会公布，实施涉企包容审慎监管，为市场主体提供更宽容的法治环境。2021年2月和2022年3月，先后两次组织市级各执法主管部门对“两张清单”进行升级，形成3.0版清单事项455项，其中轻微违法行为免予行政处罚299项、一般违法行为从轻行政处罚70项、减轻行政处罚86项，2022年，全市办理免罚轻罚相关案件6.16万件，涉及金额8.59亿元。推动各地各部门建立企业行政企业行政合规指导清单，发布首批2974项“企业行政合规指导清单”，帮助企业强化合规意识、预防企业违法违规风险，坚持严格审慎执法，积极改进执法方式，充分开展行政指导和说理式执法，努力让企业真正感受到“有温度的执法”，依法维护健康良好的营商环境。2022年，全市共计开展企业行政合规指导16.7万余次。市市场监管局制定《苏州市市场监管局合规性指引工作方案》，全面梳理市场监管执法中涉及的法律法规规定，针对监管中的“高频”违法行为编制企业合规指导清单，帮助企业强化行为合规意识，减少生产经营中的投机和侥幸心理，有效预防和避免违法行为的发生。市公安局制定《苏州市公安机关企业行政合规从宽处罚办法（试行）》及配套的办案指引、示范卷宗，贯彻落实江苏省公安机关办理行政案件适用“首违不罚”、“轻微不罚”的指导意见，引导企业规范生产经营行为，协助企业建议健全预防企业违法内部控制制度，帮助企业更好地维护自身合法权益，适应新时代严格规范公正文明执法要求，体现公安机关包容审慎执法理念。市医保局加强定点医药机构合规引导，建立合规指导清单，先后出台两批基金监管负面清单，督促定点医药机构对照自查整改；鼓励并指导被行政处罚的机构开展信用修复，探索进行信用认定和信用修复双告知。市人社局强化合规指引服务，联合市中院和总工会编制发放用工风险法律提示书，采取针对性措施帮助防范用工法律风险，助力企业提高劳动管理法治化水平，惠及企业4792家；发布2022年度拖欠劳动报酬典型案例16件，公布重大劳动保障违法行为46件，强化企业合规经营意识。

四是不断加强行政执法能力建设。严格落实行政执法主体和执法人员资格管理制度，组织开展市级机关全国统一行政执法证件申领资格考试，市级各单位共1600余人报名参加。研究制定《关于加强行政执法辅助人员行为规范的实施意见》，切实规范行政执法辅助行为。建立健全行政执法人员常态化学习培训机制，加强政治理论宣传教育，采用线上线下相结合的培训方式，探索开展知识抢答、模拟听证、执法记录仪使用、案卷制作评比等技能竞赛，进一步提升执法队伍专业化、正规化建设水平。2022年，全市各地各部门共组织执法人员培训1466场次，培训人数51047人次；组织开展执法辅助人员培训1005场次，培训人数54455人次。市司法局联合苏州大学组织开展网上公共法律知识培训，设置40个必修课程，10个选修课程，总计60个课时，并辅以随堂和课后测验。联合市文化广电和旅游局、市委宣传部等部门举办第三届苏州市文化市场综合执法岗位练兵技能竞赛。市生态环境局组织开展首届苏州市生态环境综合行政执法系统业务技能竞赛、生态环境核与辐射行政执法业务技能竞赛活动、生态环境监测监控技能大比武等活动，专家带学，以评促学，通过理论和实践相结合方式推动执法人员学懂弄透法律法规，不断提升行政执法人员业务水平。在全市范围内组织开展行政执法人员清理，按照“统一部署，分级负责，谁管理谁清理，谁清理谁注销”的原则，对各级行政执法机关中承担行政执法任务的劳务派遣人员、临时借调人员、工勤编制人员、其他不具备行政执法人员条件但已经取得行政执法执法证件的人员以及因离职、退休、工作调动或其他原因不在原行政执法岗位的人员进行清理，进一步严格规范行政执法人员资格管理。落实“谁执法谁普法”责任制，促进普法与执法深度融合，持续开展法律法规培训、送法进企业、法治体检入企业等活动，强化法治宣传引导，营造良好的执法法守法环境。全市生态环境系统近三年共组织培训500余场，参训企业近10万家（次）；发放普法读本、折页等宣传材料8万余份。市生态环境局建立生态环境执法典型案例数据库，持续发布典型案例“以案释法”，将典型案例作为法律的“宣讲人”、执法人员的“领路人”、企业的“敲钟人”。市住建局深化行业普法和开展社会普法，充分利用行业协会、建筑工地、居民小区、经纪门店和商业楼宇等场地，发挥各类媒体平台作用，针对性开展法治宣传。市人社局采取线上线下相结合的方式，每年组织开展用人单位劳动保障法律法规知识培训，普及人社政策法规，促进用人单位及企业经营者增强守法意识，提升法律知识水平，2022年共举办32期，涉及企业3147户、3819人。

感谢吴卫中委员对涉企行政执法工作的重视，为我们提出了很好的建议，下一步，我们将结合工作职能，认真落实上级关于规范行政执法的要求，持续推动行政执法规范化建设向更高水平跃升，护航企业健康发展。

一是持续推进执法规范化建设。聚焦行政执法源头、过程和结果三个环节，进一步推动行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度全面落实。强化公正文明执法，注重执法礼仪，突出温情执法，规范着装、语言文明、举止得体。推进柔性执法，充分运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式，引导行政管理相对人自觉守法。开展全程说理式执法，讲清行政执法行为的事理、法理和情理，提高社会公众对行政执法行为的接受程度。

二是组织开展行政执法专项监督。指导县级市（区）政府（管委会）及市级行政执法部门做好对本地区本系统行政执法工作的监督。指导城市管理、住房和城乡建设、自然资源和规划、生态环境、文化市场、道路交通安全、交通运输、应急管理、农业农村以及基层综合执法等牵头主管部门围绕乡村振兴、新型城镇化建设、长江大保护、碳达峰、碳中和、太湖生态环境保护、大运河文化建设等中心工作、重点工作开展执法专项监督，采取自查与现场监督相结合的方式，及时发现苗头性、倾向性问题，有针对性的提出制度性措施。

三是组织开展行政执法队伍素质专项提升活动。指导各级行政执法机关组织开展行政执法队伍素质专项提升活动，以习近平法治思想为指引，牢固树立坚持人民至上的执法理念，强化执法人员的思想、作风和业务建设，抓好执法队伍系统培训、实战练兵，既要抓好正面引导，又要通过负面典型案例加强警示教育，不断强化纪律要求。监督各行政执法机关规范执法辅助和政府购买服务管理，严禁执法辅助人员从事行政许可、行政强制、行政处罚等执法工作。指导各行政执法机关充分运用考核手段，将考核结果作为执法人员职务职级调整、交流轮岗、奖励惩戒的重要依据。指导市城市管理、应急管理、生态环境、市场监管等重点执法部门举办行政执法人员技能竞赛活动，进一步提升执法人员法律知识素养和专业能力水平。

四是着力强化学法普法工作。以学习习近平法治思想为统领，认真开展学法、领导干部年度述法及民主测评工作，行政执法人员开展常态化学法培训，不断提升执法队伍的理论水平和法治素养，推动执法队伍专业化、规范化。不断丰富普法的形式和内容，提高学法普法用法的针对性，全面贯彻融合“谁执法谁普法”责任制，通过执法和普法结合，引导市场主体自觉守法，营造良好的市场竞争氛围。