标题：实行行政执法差异化管理，让营商环境更有温度建议
内容：
近年来，苏州在全国率先提出“让法治成为苏州核心竞争力的重要标志”，将法治诚信打造成为营商环境最硬内核。行政执法是为了维护公共利益和管理社会秩序，对违反相关规定的单位和个人进行惩处，根本目的是维持相对公正有序的、安定团结的社会状态。高水平行政执法是优良法治环境的重要体现。对行政执法实行差异化管理，将严格公正执法和对企业实施包容审慎监管两个看似矛盾的目标尽量统一起来，在维护国家法律的严肃性的同时，也能更好保护企业发展。
一、行政执法制度的相关探索
一直以来，苏州把亲商理念融入对企业的行政指导，建立涉企行政执法“免罚轻罚”清单，探索实施包容审慎监管，为各类企业特别是中小微企业、新业态、创新型企业发展提供了更加宽容的制度环境。2020年3月，苏州在全省首发454项涉企“免罚轻罚”清单，对涉企轻微违法行为不予处罚、一般违法行为从轻减轻处罚。同时在实践中进行动态调整，对涉企“免罚轻罚”清单进行新增、修订和删减。去年，苏州市市场监管局发布《涉企轻微违法行为“免罚轻罚”4.0版清单指导意见》，明确了114项轻微违法行为不予处罚及减轻处罚清单。
太仓也对较小的和并不造成危害后果的违法行为提出了“首违不罚”、“免罚清单”等多种措施，通过警示、告诫等温和的方式来达到管理社会秩序的目的。各区镇和政府管理部门之间也往往有沟通，区镇将辖区内的重点企业和待上市企业等单位报给政府管理部门，政府管理部门在检查时给予适当的放松，形成了一种“白名单”制度。白名单制度确实对重点企业、待上市企业起到了较好的保护和帮助作用，但同时也存在着弊端。一是部分企业依仗着白名单的身份，放松自我管理，对法律执行不能做到位。二是政府部门的现场职能人员，容易心存懈怠，知晓白名单单位即使发现问题也不会进入处罚流程，因而放松对企业的检查。这两种情况都对企业落实国家法律造成不利影响，风险苗头不被早期发现可能造成更大的损失。
二、建立行政执法差异化管理的有关建议
建议逐步减少白名单的数量，将企业纳入到差异化管理中。何为差异化管理，其优势是什么呢。本建议中的差异化是把所有既往信用良好的企业，进行单独的管理，在处罚前给予其一次改过自新的机会。对那些问题严重、屡教不改的企业则仍按原处理流程进行处理。
1.差异化管理的优势。
一是受众面更广，体现了更大的公平，本身守法经营，存在问题较小并有整改能力的企业都有机会先进行整改。二是对企业来说，多了一次整改的机会，可以避免其出现信用污点，在投标、上市等重大活动中取得优势。我们的行政处罚，目标是为了规范企业守法，而不是为其增加信用污点，这样才能让更多的企业感受到苏州营商环境的温度，苏州是真心为企业在着想的。三是执法人员履职时更尽职，即使后期该企业被纳入差异化管理，整改后免于处罚，执法人员的职责是将问题和安全隐患找出来，找出问题是执法人员责任心的体现。对差异化管理单位的问题数也可以作为单位对执法人员的考核指标，让执法人员得以全身心地投入到检查中，而不受白名单的影响。
差异化管理并不是无限制的保护，对那些屡教不改、危害较大的单位不应纳入，所以我们必须制定相应的落实方案，将差异化管理作为一项正式的工作制度来推动，防止好经被念歪。
2.建立差异化管理制度的具体建议。
（1）政府司法部门起草差异化管理制度，规定各级政府和职能部门应尽的职责，具体可参见下方写的6点执法流程。
（2）建立法治内查制度，应由司法部门来审核处罚或不予处罚的合理性，杜绝差异化管理中可能出现的徇私行为。
（3）防止人情化、泛化。行政处罚是严肃的，是各职能部门按照国家法律法规来执行的管理措施，各级政府应控制因差异化管理而不受处罚单位的数量。
（4）由司法部门统计各职能单位进行的差异化管理，建立数据库，为杜绝企业多次违法，原则上差异化管理后三年内不应再次给予差异化优待。
答复内容：
对市十七届人大三次会议第0227号建议的答复张永霞等代表：你们提出的《关于实行行政执法差异化管理，让营商环境更有温度》的建议收悉。
现答复如下：近年来，苏州市认真贯彻落实法治化营商环境建设相关工作要求，坚持以实现严格规范公正文明执法、加快建设更高水平法治苏州为目标，强化大局意识、系统思维、实干作风，大力推进执法规范化建设，积极回应企业实际需求和困难，探索实施包容审慎监管，优化法治化营商环境，助力全市经济高质量发展。
一、构建以信用为基础的新型监管机制，探索实施分级分类管理大力推动行业管理部门对监管对象开展行业信用评价，实施信用分级分类监管。目前已在交通运输、税务、环保、住建、医疗、教育等30余个重点行业领域出台信用管理办法，按照信用状况和风险高低对市场主体开展动态监管。生态环境部门按照差异化原则，对检查对象科学分级、分类管理，除重点监管和根据问题线索开展的靶向监管外，原则上所有计划性检查通过双随机方式开展；优先将环保信用绿色等级（诚信）企业，污染物排放量小、环境风险低、吸纳就业能力强，与民生保障密切相关的企业纳入正面清单管理，正面清单企业原则上以“非现场执法”方式开展双随机检查；目前已有正面清单企业1269家，同比增长77%。应急管理部门结合企业安全风险、安全生产管理水平、信用管理等，将企业分为A、B、C、D四级，实施差异化监管，提升监管效能。市交通运输局强化信用信息归集与共享，2023年向省市一体化平台归集交通信用信息4275条；印发《苏州市交通运输行业重点监管对象名录库管理办法》，依托系统列入首批经营者76家、从业人员134个、车（船）40辆（艘）；推进严重违法失信行为专项治理，2023年共组织14家网约车平台企业集中开展现场培训，累计开展企业信用修复培训30余场次。
二、推行“信用+双随机”监管模式，提升监管差异化水平。一是基于信用风险信息归集建立“通用型”企业风险分类模型。省市场监管局归集全省市场监管部门产生的登记注册、行政许可、行政处罚、抽查检查、年报公示、投诉举报信息，以及其他政府部门产生的社保缴纳、纳税申报、股权冻结、诉讼等多项信用风险信息，基于以上信息建成全省统一的“通用型”企业风险分类模型并每月更新。全市全量在业企业按照信用风险状况由低到高分为A类、B类、C类、D类。二是基于信用风险分类结果实行差异化监管。市场监管部门在制订年度双随机检查计划时，将信用风险分类结果与双随机检查相结合，对风险高的企业提高检查比例和频次，对风险低的企业降低检查比例和频次，实行差异化的监管。三是积极推动各成员单位运用“通用型”企业信用风险分类结果。2023年，共有24个市级部门运用“通用型”风险分类结果开展差异化双随机监管，降低对企业干扰，提高监管的精准性。
三、探索推进“综合查一次”改革，构建高效协同执法检查体系认真学习领会苏委发〔2024〕1号文件精神，市司法局召开局务会专题研究“综合查一次”改革工作，统一思想。并先后赴安徽省黄山市、浙江省温州市、宁波市、嘉兴市等地学习“综合查一次”经验做法，在全面对标对表中找准改革新方位。立足苏州实际，探索构建具有苏州特色的“综合查一次”改革模式。借鉴温州“综合查一次”改革理念，起草苏州市推行执法检查“综合查一次”制度，将探索建立涉企检查“白名单”纳入制度设计，并通过书面以及召开座谈会形式多次征求各地各部门意见建议。印发试点通知，积极稳妥推行执法检查“综合查一次”改革，确定常熟市、太仓市、姑苏区、吴中区等地率先试点，为全市全面推行“综合查一次”工作积累经验创造条件。同时，针对当前涉企检查过多过频的突出问题，在全市范围内启动包括建立“白名单”制度在内的规范涉企行政执法监督检查专项行动。
四、加大涉企行政合规指导力度，创新执法检查模式持续推进监管方式创新，探索“用指导代替检查，用服务代替执法”，引导和促进企业合规经营、健康发展。构建“1+4”合规建设体系：“1”即“一个市级实施意见”：去年年底，提请市委全面依法治市委员会印发《关于加快推进涉企行政合规指导工作的实施意见》。“4”即“四个领域试点方案”：今年一季度，我局与市交通运输局、生态环境局、市场监管局、税务局等单位联合制定涉企行政合规重点领域试点方案。2023年，全市开展行政合规指导近20万次，惠及企业超过25万家。今年4月，在2021年我市全国首发的涵盖市县两级多领域的2974条企业行政合规指导清单基础上，市交通运输、市场监管、生态环境、税务四个试点领域重新梳理常见违法行为，发布了涉企行政合规指导清单2.0版。
五、运用容错纠错机制，推动包容审慎监管2020年3月，制定印发《关于规范涉企轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为从轻减轻行政处罚的实施意见》，在涉企审慎监管和鼓励创新之间找好平衡点。在各级纪检监察机关大力推动下，落实容错纠错机制，坚定支持执法主体、执法人员依法适用“免罚轻罚”制度，牢固树立支持探索、鼓励创新的鲜明导向，有效消除执法主体、执法人员后顾之忧，为担当者担当、为干事者撑腰。截至目前，全市已形成3.0版“免罚轻罚”清单事项455项，其中轻微违法行为免予行政处罚299项、一般违法行为从轻行政处罚70项、减轻行政处罚86项。2023年，全市各级行政执法机关办理免罚轻罚案件超过4万件，涉及金额超过9亿元。
六、深化执法科技赋能，推动执法检查提质增效积极探索非现场执法方式，运用电子技术监控设备等现代信息技术手段发现违法线索、收集和固定违法行为证据，推行远程监管、移动监管、预警防控把“非现场监管+精准执法”作为提升监管效能、优化执法方式的重要任务，对守法企业“无事不扰”，对违法企业“利剑高悬”。生态环境领域全面推进非现场监管执法工作，充分利用自动监控、用电监控、危废管理等平台系统，强化多源数据分析研判，将192家企业纳入长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境监督执法正面清单，依托生态环境智慧监管平台，利用在线监测数据、用电监测数据等方式实施非现场提醒、非现场甄别、非现场检查、非现场处罚、非现场稽查和非现场巡查，提高涉嫌环境违法行为线索识别的精准性、科学性。城市管理领域全面开展“非接触性执法”，利用高位视频、AI识别等信息技术手段，加强动态类秩序问题“远程执法”。
感谢张永霞等代表对行政执法工作的重视，为我们提出了很好的建议，下一步，市司法局、市场监督管理局以及市相关职能部门将结合工作职责，全面落实市委法治建设工程部署和市委市政府关于优化法治化营商环境要求，扎实推进执法规范化建设，探索实施差异化管理，全面提升行政执法质量。
一是探索建立涉企检查“白名单”制度。实施分级分类监管，推动执法检查与信用惩戒、处罚公示、信用修复、失信治理等信用监管工作的协同合作。对纳入“白名单”的企业日常监管检查实行“无事不扰”，压减检查频次，集中精准执法，着力解决检查频次过多、重复检查等影响企业正常生产经营秩序的问题，切实为企业“松绑减负”，营造“无需不扰、有需必应，能解尽解、无解释明”的营商环境。
二是全力推进“综合查一次”改革。统筹推进“综合查一次”联合执法，全面形成运转高效、规范有序的常态化跨部门跨领域联合执法机制。指导行政执法部门对涉及跨部门、跨领域、跨层级多个执法主体的相关行政检查事项进行“一件事”集成，切实减少重复执法对市场主体的干扰。探索推进“综合查一次”网上流转处置，实现信息共享、数据互通、结果互认。
三是全面规范行政执法检查工作。研究出台进一步规范行政执法检查工作的实施意见。推动相关部门制定行政执法检查事项清单。统筹年度监督检查计划，督促部门制定执法检查计划，突出重点，明确相关主管部门及县市区、街道的主体责任。严格落实行政执法“三项制度”。加强自由裁量基准规范管理，严格按照裁量规范约束执法检查数量、频次。
四是持续推进监管方式创新。探索“用指导代替检查，用服务代替执法”，做到无事不扰，有求必应，引导和促进企业合规经营、健康发展；积极推广运用非现场执法检查等方式，推行远程监管、移动监管、预警防控。审慎运用行政执法监督检查结果。深入推动免罚轻罚清单运用。根据行政执法监督检查结果，综合裁量，规范执法。对企业首次发生，情节轻微且没有造成危害后果的，以教育为主，依法依规实施“首违不罚”，及时指导帮助企业纠错改错。
五是加强行政执法监督检查中普法工作。在提高行政执法机关法律意识、法律素养的同时，按照“谁执法、谁普法”“谁检查、谁普法”的原则，全面推动行政执法主体加强普法宣传，提高经营主体的尊法守法意识，最大限度杜绝违法行为的发生。
